Autonomía no es soberanía

"La autonomía territorial difícilmente cabe si no es como descentralización funcional", señala en esta segunda entrega el autor de este artículo. Respecto a la polémica sobre -los pagarés forales emitidos por las diputaciones vascas, considera que "el derecho es el mejor cauce para la racionalización de la diferencia"..

Los pagarés forales son la última entrega de una secuencia iniciada en 1839 y que deja abierto el período constituyente. La cuestión foral o las dificultades de encaje de la singularidad vasca en el Estado ofrecen el ejemplo paradigmático de las naciones sin Estado que se ven mediatizadas por la consolidación de un poder más tempranamente centralizado.Es más cierto el planteamiento que hace de la nación una creación del Estado que el contrario, el Estado articulación política de la nación. Siendo, pues, el Estado un prius lógico, el concepto de soberanía se elaboró a partir de la nación y no del pueblo, fue nacional antes que popular. Ningún poder intermedio podía desplegarse so pena de negar el poder soberano único, exclusivo y expluyente; la soberanía se definía negativamente por oposición a otras instancias, entendiéndose el poder como una magnitud mesurable, de suma cero; así, en la medida en que el Estado ejercía una potestad, lo hacía a costa de un desaparecido poder, y, en la medida en que este subsistiera, el Estado aparecía disminuido. Corolario de la soberanía ubicada en una sola instancia era que la relación ciudadano-Estado se instrumentaba por la representación política y la Administración, cuidando que ambas esferas, administración y política, estuvieran perfectamente delimitadas. Con tal planteamiento, la autonomía territorial difícilmente cabe si no es como descentralización funcional. Lo ha sentado categóricamente el Tribunal Constitucional: "Autonomía no es soberanía".

La fuerte conciencia nacionalista y el profundo arraigo histórico de la comunidad vasca ha impedido la administrativización de la cuestión foral. Desde los primeros intentos de unidad constitucional, las provincias vascas se resistieron a plantear el foralismo en términos administrativos, y derivaron la cuestión hacia derroteros genuinamente políticos en clave de pacto que confería a los textos legales resultantes una impronta federal.

Fronteras imprecisas

Las imprecisas fronteras administración-política en el siglo XIX y principios del XX en España y la relajación de la reserva de ley hicieron de los conciertos un expediente de inmunidad para la intervención del poder central. Sólo la centralización autoritaria del franquismo pudo suspender este régimen, y aun así se mantuvo para Álava y Navarra.

La convicción de que la transición no sería viable sin el reconocimiento de las nacionalidades volvería a suscitar la articulación de un Estado plural. El debate sobre el título VIII de la Constitución y sobre todo el tenor literal de la disposición adicional primera reverdecería la constante histórica de impedir la hipóstasis del nacionalismo a la lógica jurídica del reparto competencial. La propuesta del Partido Nacionalista Vasco para que la Constitución "reconociera y garantizara" los derechos históricos y no sólo "amparara y respetara", como resultó en la versión final, determinó que en el País Vasco la Constitución no fuera refrendada.

Lo que se pretendía con el reconocimiento y la garantía era dejar sentada la preconstitucionalidad de los derechos históricos. Esta apelación a la historia no ha deentenderse, sin embargo, como una supervivencia historicista en el sesgo racionalista que todo proceso constituyente pretende; su correcta comprensión se halla en el dilema a que todo nacionalismo menor se ve abocado: la oscilación entre el posibilismo de conseguir un nivel deseable en el marco competencial con el riesgo de inercia centralista o mantener se en posturas maximalistas que degeneran en el sectarismo del todo o nada, la autodeterminación o la lucha armada.

El Partido Nacionalista Vasco ha encontrado para esta alternativa irresoluble una salida: los territorios históricos titulares de unos derechos nunca explicitados y cuya enumeración en el Estatuto y en la Ley de Territorios Históricos ha de entenderse ad exemplum porque aparecen dotados de una potencialidad infinita, toda vez que son susceptibles de actualización coyuntural. Es el sentido de la disposición adicional, advirtiendo que la autonomía derivada del Estatuto no implica renuncia a los derechos históricos convenientemente actualizados. Puede afirmarse que la actualización confiere al poder estatuyente una naturaleza intemporal que impide el cierre del marco competencial en un perímetro de previsibilidad jurídica. Patxo Unzueta recoge en su libro Sociedad vasca y política nacionalista una entrevista con Mitxel Unzueta muy ilustrativa: "...Al introducir los derechos históricos pretendíamos incluir una especie de salvaguardia de esa singularidad vasca, dejar claro que no se trataba de un problema técnico... Obligamos... a hacer un debate... impidiendo que se esquivase con subterfugios retóricos o planteamientos técnico-jurídicos". Es ésta la razón que explica cómo en las ocasiones claves del Estado de las autonomías -Constitución y Estatutoel ajuste institucional Estado-País Vasco haya quedado indeterminado; fórmulas como la de "dentro del marco de la Constitución y el Estatuto de autonomía", que parecían conjurar definitivamente la cuestión, resultaron -vistas desde hoy- expresiones retóricas, saltos hacia adelante que sólo permitieron superar la inmediatez, aplazando el fondo. También lo advertía García Pelayo: "[los riesgos]... no son eliminados por la candorosa afirmación de que estando el precepto en la Constitución no puede contradecir a la Constitución...".

Punto de partida

Con los derechos de los territorios históricos, las instituciones autonómicas han intentado eludir las restricciones de unas relaciones intergubernamentales que pasaran únicamente por las competencias del Estatuto. El mismo Unzueta Uzcanga, en otro lugar, lo confirma: "...Evidentemente la vida política vasca no se agota en el Estatuto...". El Estatuto es un mínimo, un punto de partida. No puede olvidarse que han sido las diputaciones, los territorios históricos, los que han provocado el conflicto de los pagarés forales. Que los órganos de la comunidad hayan intervenido con posterioridad no debe oscurecer de dónde partió el primer impulso.

La cuestión de los pagarés forales y la anunciada banca pública deben servir para reflexionar un contencioso que no puede solucionarse mediante acuerdos; con todas sus limitaciones, el derecho es el mejor cauce para la racionalización de la diferencia.