Por encima del techo

Con motivo de la controvertida enmienda vasca a la disposición adicional primera de la Constitución, García Pelayo escribió en EL PAÍS del 24 de septiembre de 1978 un artículo premonitorio. Advertía entonces que la equivocidad de la expresión "derechos históricos" podía dar cabida a iniciativas políticas de corte radical o con alcance más limitado, ser invocada para fundamentar la diferencia privilegiada de un régimen económico. La actualidad de los pagarés forales ha de ser leída como la concreción de aquel presentimiento. Los pagarés forales, en los términos hasta hoy emitidos, colocan a las diputaciones por encima del techo competencial diseñado en el título VIII de la Constitución, confiriéndoles, por tanto, una condición de paridad con respecto a la Hacienda del Estado, extremo este por otra parte no sobreentendido, sino explícitametne resaltado (Expansión, 29 de febrero de 1989). Que el contencioso haya acabado en acuerdo avala la equiparación de ambas haciendas.El acuerdo Borrell-Basagoiti sobre pagarés forales cuestiona en sus fundamentos las claves del Estado autonómico derivado de la Constitución y deja al descubierto una cuestión presuntamente superada: la carencia de un marco preciso para la conexión orgánica del País Vasco en el Estado.

Dinero negro

La intermediación con el dinero negro captado por las diputaciones para beneficiarse del margen que permite el diferencial del tipo de interés en el mercado monetario, con ser importante, no es la dimensión más relevante de este acuerdo; los pagarés son un problema coyuntural, éticamente reprobable y destinados a la extinción. La trascendencia del acuerdo es la creación ex novo de una competencia. No puede haber, como afirma Basagolti, "reconocimiento" de competencia;, hay en puridad de términos la confirmación de una situación de hecho que por sus proporciones y previsible repercusión se ha preferido, políticamente, no cuestionar.

Este procedimiento paritario que tiene la legitimidad de lo negociado abre, sin embargo, perspectivas inquietantes de inseguridad jurídica si se repara en que habrá de servir de precedente a otro conflicto por resolver: el de un sistema financiero público vasco, con una institución que centralice los fondos del coeficiente de caja de las cajas vascas.

Sobre pagarés forales recayeron dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que permiten, sobre la base de los antecedentes recogidos en el texto, una importante conclusión: la extravagancia que supone calificar la emisión de pagarés forales como "operación de tesorería de carácter extrapre supuestario para la obtención de ingresos ordinarios" advierte que la cuestión dilucidada sobrepasa con mucho el ámbito estrictamente jurídico.

En buena práctica presupuestaria y adecuada técnica financiera, las operaciones de tesorería tienen la finalidad de compensar los desajustes en la posible disparidad de las periodicídades entre los pagos, cuyo vencimiento es a fecha determinada, y los ingresos, más aleatorios en su afluencia; exigen, por tanto, un presupuesto de referencia, perdiendo su naturaleza de prolongarse el saldo vivo más allá del ejercicio que provocó su emisión. Operaciones de tesorería de carácter extrapresupuestario es, por tanto, una contradicción en los términos. Paradoja que se acentúa con la finalidad atribuida por la Diputación: obtención de ingresos ordinarios, cuando en puridad las operaciones de tesorería responden más a la idea de anticipo que de ingreso, cancelándose una vez agotado el ejercicio presupuestario. Las proporciones cuantitativas igualmente confirman la imposibilidad de calificar los pagarés como operaciones de tesorería: la Diputación de Vizcaya ha captado 450.000 millones de pesetas, una cantidad similar a todo el presupuesto aprobado por el Gobierno vasco para 1990. Tan atípica calificación pone de manifiesto que su verdadera razón de ser es la de conseguir un ingreso que la sentencia caracteriza con singular acierto como "medial" y "puramente abstracto", desvinculado de cualquier finalidad y exento de motivación.

Fundamentos de derecho

¿Cuáles son entonces los fundamentos de derecho aducidos por la defensa de la Diputación para contrarrestar la evidencia del argumento anterior y las disposiciones normativas que lo recogen?

Teóricamente la Norma Foral Presupuestaria de las Juntas Generales de Vizcaya. Pero la inconsistencia del fundamento jurídico es nuevamente palmaria: una disposición con rango reglamentario (la imposibilidad de que los territorios históricos tuvieran potestad legislativa fue demostrada irrefutablemente por Jesús Leguina) de una corporación local puede alterar hasta tal punto el ordenamiento como para transformar las operaciones de tesorería en ingresos ordinarios al margen del presupuestó. Los textos habilitantes de la Norma Foral Presupuestaria, Ley del Parlamento Vasco sobre Territorios Históricos (artículos 18 y 27) y Estatuto de Autonomía (artículos 37 y 45), sólo pueden ser esgrimidos como cobertura porque el verdadero argumento es mucho más evanescente: el núcleo de foralidad, la autonomía singular de la Hacienda Foral que haría inaplicable a los territorios históricos el régimen jurídico de las haciendas locales y los equipararía en generalidad a la Hacienda del Estado de tal manera que los pagarés forales tendrían la misma justificación que sus homónimos del Tesoro. Se produce, como ha señalado Javier Corcuera, una significativa inversión: el concierto económico establecido para salvaguardar la singularidad en la capacidad recaudatoria acaba definiendo el marco competencial de los territorios históricos.

Aquí cobra toda su virtualidad la temprana admonición de García Pelayo: la ambigüedad de unos derechos históricos nunca explicitados puede amparar la reivindicación de competencias supuestamente deducibles como complementos implícitos y anejos de una genérica autonomía tributaria. Tal ha sucedido. Cifrándose el nucleo de foralidad en la elaboración del presupuesto, esta competencia debe concebirse con tal centralidad que ha de entenderse incluida y exigida la capacidad de endeudamiento tan extensa como se considere oportuna la amplitud del presupuesto.

Competencia implícita

He aquí operada la inversión: de una genérica autonomía presupuestaria se infiere la competencia implícita del recurso incondicionado al endeudamiento.

La sentencia del Tribunal Superior estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el decreto de la Diputación Foral de Vizcaya anula la emisión de pagarés. La sentencia es, desde la técnica jurídica, impecable, pero, como antes apuntaba, el conflicto no se agota en el derecho. Con la emisión de pagarés al margen de la normativa vigente, la Diputación consideró secundario el ordenamiento jurídico y planteó el problema en abiertos términos políticos: la Hacienda Foral se halla equiparada a la del Estado, las relaciones entre ambas no pueden tener su fundamento en la jerarquía. Ésta es la clave de bóveda del inacabamiento político de las relaciones Estado-País Vasco, y el acuerdo Borrell-Basagoiti, casuístico y coyuntural, exigido por la circunstancia, viene a corroborar el carácter in fieri y asistemático de este proceso.