Por una nueva cultura en la protección del desempleo
La concertación social aparece cada vez más difícil, a tenor de la experiencia habida en los primeros intentos realizados a lo largo de julio y la polémica desatada entre Gobierno y sindicatos en agosto. En este contexto, el autor recuerda que la característica de la cobertura del desempleo es su bajo nivel de protección.
El tradicional bajo nivel de la cobertura del desempleo en España, si parecía soportable en épocas de expansión con tasas de paro moderadas, ha adquirido dimensiones extraordinariamente graves a partir de la recesión económica y es, sin duda, injustificable en situaciones de crecimiento económico intenso y sostenido que conviven con elevados niveles de desempleo.Las limitaciones introducidas por la Ley Básica de Empleo (LBE) a finales de 1980 motivaron una fuerte caída de la cobertura, cuyo nivel, como se ha dicho, era tradicionalmente bajo. Desde ese momento la tasa de cobertura desciende rápidamente desde el 48,66% de 1980 hasta menos del 27% en 1983 y 1984.
Ello es consecuencia de las limitaciones introducidas, que no responden a los dos fenómenos implícitos en el gran incremento de los niveles de desempleo estructural de nuestro país: el aumento de las personas que acceden por primera vez al mercado de trabajo y, por tanto, no están cubiertas por la protección, y la extensión del tiempo de permanencia en el desempleo, que conduce a un crecimiento constante de aquellas que han consumido los períodos de cobertura..
En 1984 se produce la primera modificación legislativa. La ley 31/84, del 2 de agosto, sobre protección del desempleo, modifica el título segundo de la LBE e introduce algunas mejoras y el perfeccionamiento del sistema de protección, aunque con un alcance limitado, pues van dirigidas fundamentalmente a la ampliación temporal de las percepciones, si bien se contemplan algunos avances en la extensión de la protección hacia sectores desprotegidos.
Sin embargo, a pesar de este esfuerzo real de mejora y perfeccionamiento normativo y de que la propia ley reconoce la progresiva descomposición de los sistemas de protección al desempleo, concebidos como mecanismos coyunturales de protección a un desempleo también coyuntural (el llamado paro friccional), la situación real de cobertura no mejora sustancialmente y, como se verá más adelante, el colectivo desprotegido continúa aumentando. Ello ha sido así, y éste es un primer elementos de reflexión, porque la configuración normativa de la protección del desempleo se ha mostrado del todo incapaz de adaptarse a las necesidades reales de nuestro mercado de trabajo, que, dicho sea de paso, ostenta la mayor tasa de paro de la OCDE.
El primer elemento explicativo del elevado índice de desprotección está, sin duda, en el ámbito personal de las prestaciones de desempleo. El carácter contributivo del sistema reduce la protección a la pérdida de una ocupación preexistente, sin incluir, por tanto, los supuestos genéricos de inempleabilidad de la fuerza de trabajo no ocupada previamente. Ello determina la exclusión de las personas que tratan de incorporarse al trabajo: jóvenes en busca de primer empleo y mujeres que intentan iniciar su ciclo laboral.
Los requisitos de acceso constituyen el segundo elemento de restricción a la protección. La eficacia excluyente de estos requisitos es, en general, moderada. El período de calificación es reducido y ha sido incluso flexibilizado por la ley 31/84 y antes por la LBE. Sin embargo, esta flexibilización se compensó por la reducción de período de percepción y debe conectarse con los objetivos de la política de eventualización de la población activa y el apoyo al efecto de sustitución. Los efectos de esta política se agudizan en los últimos años como consecuencia del crecimiento de la contratación temporal, la disminución de las indemnizaciones por despido y la mayor rapidez en la tramitación de los expedientes de regulación de empleo.
Paro más largo
Por otra parte, la recesión y los desajustes oferta-demanda de trabajo han incrementado la duración de los procesos de paro, poniendo de relieve la disfuncionalidad de las limitaciones temporales de percepción del subsidio. De ahí la existencia en la legislación comparada de una tendencia a incrementar la extensión temporal del período de percepción. La LBE primero y la ley 31/84 después y en menor medida, no se inscriben en esta tendencia, ya que restringen con carácter general la duración de la protección básica al vincular ésta, mediante una regla de proporcionalidad, al período de ocupación cotizada, siguiendo así un criterio que ha sido criticado por la OIT en la medida en que en muchos casos "los períodos de mayor duración se reservan innecesariamente al trabajador que disfruta de un empleo constante y seguro".
Esta restricción sólo se compensa parcialmente con la creación de mecanismos selectivos de ampliación, ya que el subsidio complementario, aparte de incorporar nuevos límites de duración temporal, tiene un ámbito de aplicación reducido, y la prórroga excepcional sólo cubre a los parados que por su edad, mayores de 55 años, y por tener cubierto el resto de los requisitos, puedan acceder en su día a la pensión de jubilación.
Estas deficiencias en el sistema de protección y el cambio en la estructura del desempleo explican el bajo nivel de cobertura y, por tanto, el elevado y creciente volumen de parados que no perciben prestación ni básica ni asistencial. Mientras, el esfuerzo presupuestario del gasto en protección del desempleo no cesa de disminuir.
El paro registrado en las oficinas del Inem ascendía en 1980 a 1.277.300 personas y en 1987 alcanzó 2.924.100. En tanto que los desempleados que percibían prestación económica pasaron de 621.586 en 1980 a 847.024 en 1987. Esto supone que mientras los parados cubiertos aumentaron en 225.438, el total de desempleados lo hizo en 1.646.800. Como consecuencia, el número de parados sin protección aumentó, en términos netos, en 1.421.362 personas en siete años.
Nos encontramos, pues, con un desempleo que afecta a tres millones de personas -situación que parece perpetuarse en el tiempo, ya que, y así lo reconoce la propia Administración, la creación de empleo en los últimos años se muestra del todo insuficiente para disminuir el alto nivel de desempleo-, con una protección económica que únicamente alcanza a uno de cuatro parados, existiendo, en el primer trimestre de 1988, 2.200.000 desempleados sin cobertura.
Es importante recordar además que el Gobierno firmó con la Unión General de Trabajadores, a finales de 1984, el compromiso de incrementar la tasa de cobertura hasta el 48%. El incumplimiento es muy claro, ya que no sólo no se ha alcanzado, sino que el nivel de cobertura no cesa de descender.
En consecuencia, es necesario cambiar en nuestro país la cultura de la protección social. Si verdaderamente queremos "proceder a un aumento progresivo de la cobertura del desempleo para paliar las *consecuencias sociales del paro, cuya desaparición no es previsible a corto plazo" -tal y como señala el propio Gobierno en la exposición de motivos de la ley 31/84, de protección por desempleo-, no podemos seguir planteando la protección únicamente como un seguro que cubre una posible contingencia futura. La estructura actual del desempleo en España hace que de esta forma queden excluidos más de dos tercios de los parados: las personas que solicitan un primer empleo y los que intentan incorporarse al trabajo después de un período prolongado sin haberlo podido hacer. Desde esta óptica, el esfuerzo tiene que ser necesariamente asistencial y, desde luego, poniendo el acento en aquellas situaciones de necesidad que la realidad nos muestra se dan en un gran número de desempleados.
En este sentido, la dialéctica que se intenta imponer a la sociedad de que hay que proteger a los desempleados de mayor edad frente a los jóvenes, con la intención, no declarada, de situar a los primeros en la protección hasta su jubilación, y por tanto sin ofrecerles trabajo, y a los jóvenes ante medidas que, como ha denunciado reiteradamente UGT, sólo sirven para sustituir empleo fijo por contratación temporal, no es la correcta y, desde luego, no es la que necesita ni económica ni socialmente la sociedad.
Crear empleo
La dialéctica verdadera pasa por crear empleo para los parados, para todos, hombres y mujeres, mayores o jóvenes, y mientras tanto cubrir en lo posible las necesidades que la situación de desempleo conlleva, estableciendo prioridades, desde luego, pero sin instalar a unos en una jubilación anunciada y a otros en una perspectiva, ni tan siquiera garantizada, de empleo precario sin protección.
Es en esta lógica social, y de acuerdo con un criterio claro de atención de estados de necesidad de quienes activamente buscan empleo y no lo encuentran, en el que se enmarcan las propuestas de aumento de la protección por desempleo que recientemente ha realizado UGT. Pero para la consecución de estos objetivos somos conscientes que es necesario dar respuesta positiva a tres retos fundamentales: aumentar significativarnente el número de desempleados protegidos, realizar un esfuerzo presupuestario y, desde luego, cambiar el concepto de protección social.
Frente a estas propuestas, de nuevo se lanza a la opinión pública un binomio falso: la opción de empleo frente a la de cobertura, como si éstas fueran antagónicas y excluyentes. Nadie en su sano juicio desea asistencialismo frente a trabajo. La mejor protección para un parado es, sin duda, facilitarle un empleo. Pero cuando insistentemente se viene lanzando desde la Administración la idea de que aun cuando se cree empleo no se reducirá prácticamente, durante unos años, el volumen de paro, no parece progresista condenar al desempleo sin protección a un gran número de personas que en muchos casos padecen auténtica necesidad.
Obviamente, la elevación de la protección a los desempleados es un excelente termómetro para medir la voluntad de llevar a cabo una política social intensa, pero, antes que eso, es una deuda inexcusable de la sociedad española hacia los trabajadores que están sufriendo la más trágica consecuencia de la crisis.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que las propuestas realizadas por UGT se inscriben dentro de una situación del mercado de trabajo como la actual, que no se presume vaya a permanecer estática ni a empeorar, pues ello sería catastrófico. Si tenemos en cuenta los constantes mensajes gubernamentales de que la situación mejora hemos de suponer que irá aumentando el empleo, que se irá reduciendo progresivamente el volumen de parados y que los salarios reales también irán aumentando. Por tanto, en una situación distinta el esfuerzo será mucho menor y, por consiguiente, aquellos que dicen confiar plenamente en una evolución mucho más favorable que la actual son precisamente los que menos temor deberían mostrar a la hora de dar protección a los parados.
Además, tras un penoso proceso de ajuste, el momento económico actual es otro y se confirman logros positivos basados en saneamientos anteriores cuyo coste más duro ha recaído sobre los parados. Por eso mismo, desde una perspectiva social es inexcusable que una parte sustancial de los recursos actuales se oriente a mejorar la cobertura a los desempleados.
Los logros y avances que se vayan obteniendo de la salida paulatina de la crisis han de ser orientados siguiendo imperativas prioridades sociales. De nada sirven crecimientos económicos espectaculares si con ello no se mejora la situación de los parados.
Por ello, y de acuerdo con los actuales contornos económicos, es necesario orientar el crecimiento económico a la creación de empleo y aprovechar las posibilidades que puede ofrecer un crecimiento equilibrado para paliar los graves problemas que el desempleo acarrea, al mismo tiempo que se va disminuyendo el alto nivel de paro.
En definitiva, casar crecimiento y empleo, política económica y social, es una necesidad imperiosa para la Unión General de Trabajadores.
es secretario confederá de Acción Institucional de UGT.
