El reto del Servicio Exterior, hacia la unidad de acción

La etapa 1985-1986 ha sido refrescante para la política exterior española, pero también una época de actividad frenética y de sobresaltos de todo género. Al tiempo que quedaba cerrada la negociación con la Comunidad Europea, resuelta nuestra permanencia en la OTAN, superada la crisis mediterránea y establecidas las relaciones diplomáticas con Israel, se multiplicaban también los compromisos y los retos de una diplomacia que hasta ese momento había jugado a la defensiva. A partir de entonces la política exterior española se gestará en gran parte en marcos regionales en los que ya no resulta tan decisivo saber lo que piensa cada uno, como articular consensos y estrategias no incompatibles en los grandes temas.Los funcionarios y profesionales del Servicio Exterior se encontraron ante sí una tarea ingente. El puente aéreo entre Madrid y Bruselas, la avalancha de documentación y la aparición de estrategias negociadoras de nuevo cuyo (la mitificación del consenso), cayeron del cielo sobre un Servicio Exterior y unos ministerios (resulta que todos tienen algo que ver con Bruselas) en los que no abundaban ni el personal debidamente formado ni los equipamientos técnicos necesarios, ni los sistemas de coordinación interministerial que hicieran frente de forma ordenada y priorizada a los compromisos contraídos. La sociedad española democrática ha tenido que abrir los o os a la realidad exterior cuando la negociación sobre los agrios y legumbres, el volumen de capturas pesqueras o el tema de la no integración en la estructura militar casi han conseguido saturar sus oídos.

Nueva coyuntura

Esta nueva situación ha llevado a muchos funcionarios y profesionales dedicados a la acción exterior, desde dentro y fuera de España, a reflexionar en tomo a los siguientes temas:

1. La necesidad de dotar al Servicio Exterior y a la variada estructura interministerial que lo sustenta desde España, de los medios materiales y humanos necesarios para colaborar y competir dignamente con nuestros socios comunitarios y nuestros aliados de la OTAN. La homologación -palabra mágica- pasa por un mayor presupuesto y, en cualquier caso, por una gestión mejor orientada del disponible.

2. La nueva coyuntura, unida a la democratización de la Administración y a la apertura horizontal del sistema producido por la ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública del período 1985-1986, ha ampliado el concepto de Servicio Exterior. Junto a los diplomáticos y técnicos comerciales del Estado se cuenta con un notable equipo de agregados, técnicos, expertos y profesionales que representan y defienden nuestros intereses, dentro o fuera de nuestras embajadas, en Bruselas, en proyectos de cooperación al desarrollo (Iberoamérica, Guinea), en foros militares y estratégicos, etcétera. Servicio Exterior son hoy, por tanto, todos aquellos -varios miles- que trabajan para España en distintas latitudes e instituciones, procedentes de un cuerpo funcional o de una especialización laboral.

3. Coordinar y planificar las acciones -hasta entonces excesivamente individuales- de ministerios e instituciones ha sido, es y será tarea de titanes, ya que no sólo el Estado central, sino también las comunidades autónomas y los grandes ayuntamientos han intentado e intentan aún ensayar sus iniciativas en política exterior.

4. El perfil de dichos profesionales, su comportamiento y talante debe responder a los de una sociedad pluralista y democrática. Nada justifica que la Administración Exterior -dejando aparte sus esquemas funcionales propios- muestre atavismos u ostentaciones, acapare sentimientos privilegiados o reaccione de forma diferente a la Administración Interior. Además, la acción exterior requiere la sensibilización de todos, si consideramos que aquello que le ocurre a España fuera -sea prestigioso o gravoso- es al menos tan importante como lo que acontece de puertas adentro. Tampoco hay que olvidar que lo que suceda a los demás países nos afectará, aunque sea indirectamente.

5. Un Servicio Exterior no debe desvincularse de la sociedad de la que recoge iniciativas y de la que se nutre extrayendo de ella sus cuadros. A veces, cuando se trabaja en el exterior, hay una tendencia a identificarse con la problemática del país receptor. El Servicio Exterior no puede ser un gueto, sino que debe ser -a pesar de su funcionamiento clave- un terreno de transparencia y vinculación con las preocupaciones de nuestros ciudadanos.

De muchas de estas preocupaciones se hacían ya cargo unas jornadas de estudio sobre el Servicio Exterior del Estado, organizadas en 1985 en la Escuela Diplomática y que se recogían como conclusiones en el Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado, aprobado en Consejo de Ministros del 24 de abril pasado.

De ellas también se hizo eco un grupo de diplomáticos y de profesionales de la acción exterior que desde finales de 1985 decidieron agruparse en torno a Foro Exterior. Esta asociación, constituida legalmente desde comienzos de 1987, reúne a un grupo de personas de diversos ministerios, cuerpos de la Administración y la Universidad. Tiene como objetivos sensibilizar, provocar un amplio debate, sugerir soluciones y, en definitiva, ampliar la reflexión sobre el Servicio Exterior que España desea y merece, desde una filosofía no corporativista y de progreso.

Coordinación

Bajo esta óptica, Foro Exterior ha propiciado un amplio debate inicial, al que deberán sumarse nuevas opiniones y cuyas orientaciones generales son las siguientes:

1. Debe articularse una más eficaz coordinación de los distintos ministerios e instituciones de la Administración con competencias en la acción exterior.

Para que esto sea posible, parece coherente proceder paulatinamente a la creación de un Servicio Exterior integrado, cuyas reglas de funcionamiento básico no partirían de la fusión automática de cuerpos, sino más bien de la creación de un sistema general de provisión de puestos en el exterior abierto a todos los niveles, escalas y profesionales, y en donde la reserva de los cuerpos o ministerios específicos fuera la realmente necesaria. El primer ensayo podría hacerse con la representación de España ante la Comunidad Europea en Bruselas.

2. Para el correcto funcionamiento de este sistema deberá crearse un mecanismo interministerial que gestione la provisión de todos los puestos en el exterior, según unas reglas que pueden adaptarse de las actualmente en vigor, en lo que respecta a tiempos máximos y mínimos de estancia en el exterior, definición de perfiles, etcétera. En este proceso debieran primar los criterios del concurso de méritos y la especialización previamente adquirida.

3. Como complemento de este esquema sería necesario definir un perfil básico de lo que se espera del profesional español del Servicio Exterior en el horizonte del año 2000, y que no tiene que coincidir necesariamente con los rasgos tradicionales del diplomático. En este sentido habría que proceder a modificar los criterios de acceso a los cuerpos y ministerios que tengan una relación directa con la acción exterior, disminuyendo los elementos memorísticos y primando la experiencia profesional previa y la capacidad práctica y analítica.

Por fin, para hacer más viable esta modificación, convendría convertir definitivamente la Escuela Diplomática en una auténtica escuela de formación del Servicío Exterior, en la línea de la normativa recientemente adoptada, de tal manera que por ella pudieran pasar, para recibir la oportuna formación o reciclaje, todos los que van a emprender tareas relacionadas con la Administración Exterior del Estado.

4. Otros elementos que debieran ser tenidos en cuenta son: un sistema justo de promoción profesional que permita planificar una carrera administrativa lógica y escalonada y también un sistema de relaciones de méritos que permitan valorar las capacidades de las personas que posteriormente deberán cubrir de forma adecuada los puestos vacantes que vayan surgiendo. Todo el sistema deberá ser perfeccionado con un mecanismo más sofisticado de inspección exterior, cuya función no sea únicamente de carácter coercitivo, sino que también sea capaz de orientar y apoyar el funcionamiento administrativo de nuestras embajadas e instituciones en el exterior.

5. Puesto que también deben ser considerados parte del Servicio Exterior aquellos profesionales que desde España se ocupan de tareas relacionadas con la acción exterior, sería muy oportuno dotar a las relaciones de puestos de los ministerios principalmente afectados de una cierta flexibilidad que les permita adaptarse a las circunstancias del servicio. Asimismo, sería deseable que las subdirecciones o servicios relacionados en cada ministerio con la acción exterior sean dirigidos por especialistas. Esto es aplicable no solamente a los ministerios, sino también es una necesidad perentoria para las comunidades autónomas, empresas públicas e incluso algunos grandes Ayuntamientos.

Para terminar, cualquier reforma amplia del Servicio Exterior deberá verse acompañada de los medios materiales y humanos precisos para hacer frente a unas necesidades y compromisos cada vez, más importantes. Ese reforzamiento deberá completarse con una importante renovación de los métodos de trabajo y gestión que nos permitan hacer más viables las relaciones con los homólogos europeos que ya han introducido mecanismos ágiles y competitivos.

La opinión pública debiera percibir y comprender el papel de España en el mundo y el trabajo de los que la representan, a través de un sistema de información amplio y permanente. Aunque generalmente la política exterior es atendida como un terreno vedado a la participación ciudadana, existen mecanismos de participación no sólo a través de los programas electorales y los debates parlamentarios, sino también por la colaboración de los ciudadanos, de las empresas, de la Universidad u otros colectivos en el esfuerzo de reflexión y acción internacional, a través del comercio, la cooperación, la difusión del idioma y los intercambios académicos.

Aunque la problemática de la Administración del Estado en el exterior no debe desvincularse de la discusión actual en tomo a la validez del esquema sobre el que se quiere construir una Administración interna eficaz, moderna y racionalizada, el reto internacional nos ha llevado antes de lo que pensábamos a una confrontación de mecanismos negociadores y operativos que hace muy urgente la adopción de medidas que potencien la tan necesaria unidad funcional de acción exterior. Todos ganaremos, aunque muestren sus reticencias algunos sectores corporativistas e irreductibles de la Administración.