Los ayuntamientos y la contribución urbana

La libertad de que gozan los ayuntamientos para fijar el tipo de gravamen de la contribución territorial urbana es el centro del artículo, en el que se defiende la mayoría de edad de las corporaciones locales para establecer los impuestos que sus administrados han de pagar en función de los servicios que el Ayuntamiento está dispuesto a dar. Para el autor, el problema no es sólo de dinero, sino de la concepción que se tenga del Estado de las autonomías.

Ante la, situación deficitaria en que se encontraban los municipios, el Parlamento aprobó, a fines de 1983, la Ley de Medidas Urgentes de Saneamiento de las Haciendas Locales, que establecía, entre otras determinaciones -como la de autorizarles a establecer un recargo sobre la renta de las personas físicas-, la libertad de los ayuntamientos para fijar el tipo de gravamen de la Contribución Territorial Urbana. La oposición parlamentaria levantó airadas protestas por la aprobación de esta ley. Entre los pecados que se le atribuían estaban, por una parte, que venía a considerar a los municipios como entidades territoriales mayores de edad, lo que en la larga tradición de gobierno de la derecha española nunca había ocurrido, ya que siempre estuvieron sometidos a una fuerte tutela estatal. Por otra parte, se la atacó por cuanto la ley suponía el dejar en manos de unos concejales -que mayoritariamente eran de izquierda- el establecer el límite de la presión fiscal que podía soportar la propiedad inmueble, y les parecía que así ésta desaparecería en muy poco tiempo. Y, como ocurre también en estos casos -legítimamente, por supuesto- fue invocada la Constitución.Veamos, pues, que dice la Constitución sobre este asunto.

El artículo 133 señala textualmente que "la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley", y "que las comunidades autónomas y las corporaciones locales podrán es tablecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes". Añade que "todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de la Ley".

Entonces, se preguntarán, a la vista del texto Constitucional: Si éste permite que las corporaciones locales establezcan tributos de acuerdo con las leyes, y una ley autoriza expresamente a que establezcan el tipo en un impuesto determinado, ¿en qué se basan los que invocan la inconstitucionalidad de esta ley? Yo contestaría diciendo que se basan en un mundo preconstitucional; que han perdido el hilo de la España constitucional y también de la Europa democrática.

La Carta Europea de Autonomía Local, aprobada por el Consejo de Europa, y a la que España se ha adherido, afirma en su preámbulo, entre otras conside raciones, que las colectividades locales son uno de los principales fundamentos de un Estado democrático, y que la existencia de colectividades locales investidas de responsabilidades efectivas permite una administración eficaz y próxima al ciudadano. Añade el preámbulo que la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local en los diferentes países de Europa, representan una contribución esencial en la construcción de una Europa basada en los principios de la democracia y descentralización del poder. Y finaliza diciendo que todo ésto supone. la existencia de colectividades locales dotadas de órganos de decisión, democráticamente constituídos, que se benefician de una amplia autonomía en cuanto a las competencias, a las modalidades de ejercicio de estas últimas y a los medios necesarios para el cumplimiento de su misión.

Estas declaraciones de principios tienen su plasmación en la parte dispositiva de la Carta. Nuestras leyes también los tienen en cuenta. Así, sobre el problema que estamos tratando, la Ley de Bases del Régimen Local dice, en su articulo 106: "Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las haciendas locales", es decir, lo mismo que la Constitución. Entonces, ¿que impide que los municipios establezcan el tipo de gravamen de la contribución urbana, si una ley así lo quiere y la Constitución no lo prohibe en absoluto?

Hay tres argumentos que se esgrimen fundamentalmente, además de los citados, en contra de esta posibilidad. El primero, que es un sucedáneo del que considera a los ayuntamientos como menores de edad, como irresponsables, es el que se basa en los elevados tipos que, descontroladamente, establecerán los ayuntamientos si se les da carta blanca para ello. Aparte de que ya se ha visto que no ha sido así, la Constitución ya prevé este supuesto al disponer, en su artículo 31, que ningún tributo tendrá alcance confiscatorio. Por tanto, los municipios tienen un límite constitucional, el mismo que el Estado y las comunidades autónomas, en su caso.

Poder central

El segundo, que la Ley General Tributaria de 1963 disponía que el tipo de gravamen tenía que ser establecido por la ley. Esta ley -una buena ley- era expresión de un Estado centralista y no democrático, donde era impensable que nadie más que el poder central decidiera nada. Pero ésto corresponde al mundo preconstitucional a que antes me refería. Es muy difícil modificar una cultura jurídica que se ha ido formando durante muchos años, pero lo que es inadmisible es aplicar leyes anteriores a la Constitución para impedir actuaciones que ésta no prohibe.

El tercer argumento es que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional la ley en aquella parte que autorizaba a los ayuntamientos a establecer un recargo sobre el impuesto sobre la renta de las personas físicas, doctrina que se estima aplicable también al supuesto de la contribución territorial urbana. Nada más lejos de la realidad. La renta de tina persona no se genera en un solo municipio, sino que puede haberse generado en la otra punta del Estado. Entonces resultaría que un municipio se beneficiaría de un recargo que estaría en función de una renta en la que no hubiese colaborado en su obtención. Por otra parte, si la Constitución dice que los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado deben establecerse por ley estatal, es lógico que los recargos deban establecerse de la misma forma. Más cuando en el impuesto sobre la renta el tipo aplicable es básico, al ser la progresividad una de sus características esenciales. Y, en definitiva, si sirve para atender gastos indivisibles del Estado, es éste el único que debe regular su régimen. Por esto el TC señala que es al titular del tributo a quien incumbe establecer los máximos y mínimos de los recargos sobre sus propios tributos. Si el IRPF es estatal, corresponderá al Estado. Al tratarse la contribución urbana de un tributo municipal, por el mismo principio debe corresponder a los municipios. En este caso, además, no se grava otra renta que la producida en el propio municipio, y la igualdad y progresividad estarán en función del gravamen que sufran los inmuebles del mismo.

Por otra parte, la presión fiscal de un municipio está íntimamente relacionada con los servicios que presta su ayuntamiento. Nadie mejor que el propio ayuntamiento para saber los servicios que precisa y la presión fiscal que sus propietarios pueden soportar y luego juzgar si una cosa les compensa la otra.

La diferencia, por tanto, entre ambas figuras tributarias, es grande. Tanto por su distinta titularidad -estatal una, municipal, la otra- como por su distinta naturaleza- renta personal obtenida en todo el Estado, en un caso y renta real obtenida en el mismo municipio en otro; como, en definitiva, por su finalidad, como es el atender gastos indivisibles del Estado el IRPF y atender el coste de los servicios municipales realmente prestado, la contribución urbana, hace que sea inaplicable la doctrina sentada por el Constitucional para el recargo del IRPF a la CTU.

En el fondo, sin embargo y con ser muy importante, no es solo un problema de dinero el que está detrás de este debate, sino la propia concepción del Estado de las autonomías y nuestro acercamiento a la Europa democrática.

es director de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Barcelona.