Siete años de consenso

Siete años después de la aprobación en referéndum de la Constitución de 1978, el consenso político que la hizo posible ha cristalizado en una serie de realidades, al margen y por encima de la pugna entre los partidos que la elaboraron y de la lógica discrepancia permanente entre el Gobierno de turno y la oposición. La Monarquía parlamentaria se ha abierto paso como realidad consolidada e indiscutida, mientras que se ha completado el mapa autonómico del Estado y se ha iniciado un desarrollo constitucional marcado, respectivamente, por la hegemonía de la UCD o el PSOE, principales artífices del inicial consenso. El Tribunal Constitucional ha sido a la vez una de las criaturas de ese consenso y un vigilante eficaz contra las desviaciones del mismo.La transición a la democracia iniciada a la muerte de Franco se encauzó hacia la elaboración de una Constitución, objetivo en el que coincidieron las fuerzas reformistas del anterior régimen, que apostaron por un cambio sin rupturas, y las fuerzas democráticas, en parte procedentes de la clandestinidad y en parte pertenecientes a la oposición tolerada, que aceptaron una ruptura pactada. Los siete años transcurridos han sido voraces con unas y con otras. Ha desaparecido la UCD de Adolfo Suárez y se ha difuminado la fuerza del PCE. Un hombre clave de la transición, Torcuato Fernández-Miranda, desapareció políticamente mucho antes de que encontrara la muerte en Londres en junio de 1980.

El consenso político posfranquista abarcó la Monarquía desde el primer momento de la transición. Los protagonistas de la reforma política entendían que la Constitución vendría a reforzar una Monarquía políticamente débil, desde el momento que no se entregaba en manos de los continuistas con la dictadura. Don Juan Carlos había dejado muy clara esta posición. Poco después de la muerte de Franco, un grupo de generales planteó al Rey determinadas críticas sobre actuaciones políticas que no hubieran sido del agrado de Franco. Don Juan Carlos fue tajante: "Todo puede discutirse y todos los argumentos deben ser escuchados, excepto uno, porque no es verdad: que Franco está vivo".

El deseo de la Monarquía de encontrar en la Constitución un soporte democrático coincidió con que las fuerzas de la oposición comprendieron también que el dilema no se planteaba entre monarquía o república, sino entre democracia o dictadura. .

Los socialistas lo entendieron también así, a pesar de lo cual mantuvieron durante una parte del debate constituyente una posición testimonialmente republicana, que contribuyó positivamente a la legitimación democrática de la monarquía. Igual aportación realizaron quienes, como el diputado nacionalista catalán Heribert Barrera, desde posiciones sinceramente republicanas, pidieron el establecimiento de la República o un referéndum sobre la forma de gobierno. Así lo entendió el propio don Juan Carlos quien, en una cena celebrada con periodistas el mismo día que la Comisión Constitucional del Congreso aprobó el artículo relativo a la forma del Estado, se mostró abiertamente satisfecho por la forma en que se habían desarrollado los debates, e incluso por el hecho de que algún diputado hubiera defendido abiertamente la República.

El debate parlamentario sobre la monarquía tuvo también la virtud de neutralizar los intentos de los sectores más conservadores de las Cámaras por instaurar una especie de dictadura coronada. Desde Alianza Popular, Laureano López Rodó, entre halagos a la institución monárquica, trató de colar la atribución al Rey de poderes especiales para casos de "emergencia" o la creación, al menos, de un Consejo de la Corona. En el Senado, el almirante Marcial Gamboa intentó también, sin éxito, que el Rey pudiera disolver las Cortes "en circunstancias excepcionales o por motivos de especial gravedad para los intereses nacionales". Alfonso Osorio fracasó igualmente en su propuesta de que el Rey pudiera devolver a las Cortes proyectos de ley o someterlos a referéndum. El ejemplo que utilizó fue el de una entonces futura ley del aborto.

Durante los siete años transcurridos desde la aprobación de la Constitución, la legitimación de origen obtenida por la Monarquía encarnada en don Juan Carlos ha adquirido también la legitimidad de ejercicio. El Rey ha manifestado repetidamente, medio en broma: "prefiero no meterme mucho en política, porque entonces dicen que borboneo". La realidad es que tanto durante la etapa de impulsor del cambio como, sobre todo, a partir de la aprobación de la Constitución, don Juan Carlos se ha manifestado con un exquisito respeto hacia la soberanía popular, en cuya defensa y en favor de la democracia ofreció pruebas especiales con ocasión del frustrado golpe de Estado del 23 de febrero de 1981.

El 'Guadiana' del consenso

La originalidad de la Constitución española, surgida del consenso político, hubiera exigido probablemente un acuerdo permanente entre las fuerzas que la elaboraron, para su desarrollo legislativo y para el levantamiento del edificio institucional creado por ella. No ha sido así, pero con todo, centristas y socialistas mantuvieron el consenso sobre algunas instituciones y cuestiones esenciales. Una de ellas fue el Tribunal Constitucional y otra la configuración autonómica del Estado. Bajo mandato centrista se negociaron los estatutos del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía y se comenzó a completar el mapa autonómico, tarea que fue culminada en 1983, bajo mandato del PSOE, con los estatutos de Castilla-León, Extremadura, Baleares y Madrid.

Los primeros problemas autonómicos entre UCD y PSOE se produjeron precisamente en Galicia y Andalucía, debido a la respectiva hegemonía de ambos partidos en una y otra comunidad autónoma. Por otra parte fue un partido andalucista, el PSA, ausente por cierto de la elaboración de la Constitución, el primero que solicitó formalmente, en junio de 1980, la reforma constitucional, para elevar el techo autonómico de Andalucía.

El desarrollo legislativo de la Constitución en materia autonómica no planteó grandes problemas entre centristas y socialistas. Salvados los escollos gallego y andaluz, y con el 23-F por medio, la política centrista de racionalización de las autonomías fue plenamente asumida por el PSOE, que el 31 de julio de 1981 firmó, ya con la UCD de Leopoldo Calvo Sotelo, los acuerdos autonómicos de los que nació la ley orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA).

Fue precisamente con ocasión de la LOAPA cuando las dos principales fuerzas que protagonizaron el consenso recibieron juntas el palmetazo del Tribunal Constitucional. El valor político de la sentencia del alto tribunal, dictada el 5 de agosto de 1983, ya con el PSOE en el poder, reside en que dio la razón a las fuerzas nacionalistas y al PCE, que participaron, aunque sólo como minorías, en el consenso constitucional.

En cambio, el Tribunal Constitucional ha rehuido hasta el momento pronunciarse sobre el fondo de otra ley contestada por las mismas minorías, y en torno a la cual ha confluido, en sus sucesivas versiones, el acuerdo de UCD, PSOE y el grupo de Fraga: la ley Antiterrorista. El recurso presentado por el Parlamento de Euskadi contra la ley de 1 de diciembre de 1980, aprobada bajo hegemonía centrista, fue desestimado por falta de legitimación del recurrente. Ahora, tras la renuncia del Defensor del Pueblo, cuya legitimación no era discutible, a recurrir la nueva ley Antiterrorista, de diciembre de 1984, se encuentran pendientes de resolución los planteados por los parlamentos vasco y catalán.

Por lo demás, el Tribunal Constitucional ha resuelto multitud de recursos presentados contra importantes leyes. Los tres primeros, interpuestos por el PSOE, fueron estimados parcialmente. El alto tribunal declaró inconstitucionales varios artículos de las leyes franquistas de régimen local hasta entonces vigentes, por ser contrarios a la autonomía municipal consagrada en la Constitución. También anuló parte del estatuto de centros escolares, que había roto el delicado consenso constitucional alcanzado sobre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. Igualmente anuló, por inconstitucionales, varios preceptos del decreto-ley regulador del derecho de huelga.

Las sentencias que resolvieron estos recursos se produjeron entre febrero y abril de 1981. A partir de este momento, con el 23-F todavía reciente y los acuerdos autonómicos en marcha, se produjo un nuevo consenso poco propicio a recurrir leyes. En cambio, con la desaparición de UCD tras las elecciones de octubre de 1982, a la hegemonía parlamentaria del PSOE -no necesitada del pacto con otras fuerzas para sacar adelante la mayoría absoluta exigida para las leyes orgánicas-, la oposición conservadora respondió con un uso repetido del recurso previo de inconstitucionalidad, paralizador de la entrada en vigor de la ley recurrida. El PSOE, que nunca lo había utilizado, terminó suprimiéndolo, sin que prosperara un último recurso con vocación de trabalenguas: el recurso previo contra la ley que suprime el recurso previo.

Además de este recurso previo, el Tribunal Constitucional desestimó el formulado contra la ley orgánica del derecho a la educación (LODE) y no admitió a trámite el presentado contra la reforma de la ley de elecciones locales. Una vez en vigor la nueva ley, de nuevo fue recurrida y esta vez fue desestimada, con lo que se confirmó la corrección constitucional socialista en materia de elecciones locales. A propósito de la LODE, también quedó de manifiesto en el PSOE una mayor corrección que UCD en el desarrollo legislativo del difícil artículo 27 de la Constitución, a pesar de la airada reacción que provocó esta ley en los sectores confesionales de la enseñanza. En cambio, el alto tribunal estimó parcialmente los recursos previos contra la ley socialista de incompatibilidades de diputados y senadores y la de despenalización del aborto.

La máxima división del Tribunal Constitucional se produjo a propósito del recurso contra el decreto-ley mediante el que el Gobierno socialista expropió Rumasa.

La sentencia favorable a la constitucionalidad del decreto-ley solo fue posible gracias al voto de calidad del presidente, Manuel García Pelayo, quien ha confesado en privado que, tras analizar dudas las circunstancias del caso, su concepción de la función social de la propiedad, proclamada en la Constitución, le inclinó, en conciencia, en contra del recurso. Una cuestión de inconstitucionalidad sobre la expropiación, planteada por el juez de Madrid José María Gil Sáez, se encuentra pendiente de resolución por el alto tribunal.

En general, el desarrollo constitucional negociado o no recurrido ha tenido durante estos primeros siete años el color político del partido en el poder, aunque durante el rnandato de UCD se produjo el fenómeno de que los votos socialistas tuvieran que completar la mayoría necesaria para sacar adelante algunas leyes, que carecían del apoyo necesario en el partido gubernamental, por las resistencias del sector conservador. Así ocurrió, por ejemplo, con la ley del divorcio del socialdemócrata Francisco Fernández Ordoñez, como ya había sucedido con la reforma fiscal promovida por el mismo ministro centrista.

Las nuevas instituciones

Sin embargo, ni con la ayuda socialista salió adelante la ley de autonomía universitaria (LAU). La LAU provocó tantas tensiones en el seno de UCD entre septiembre de 1980 y abril de 1982, que acabó con dos ministros -Luis González Seara y Juan Antonio Ortega- y obligó a otro, Federico Mayor, a retirarla del Parlamento, con gran satisfacción para AP y la derecha de UCD. Si UCD no fue capaz de sacar adelante aquella LAU, el PSOE se apresuró a aprobar en su sustitución la ley de reforma universitaria. De igual forma, la mínima ley de incompatibilidades en la función pública aprobada por UCD en junio de 1982 fue sustituida por otra más presentable, poco después de la llegada del PSOE al poder.

En cuanto a las nuevas instituciones surgidas de la Constitución, el consenso que afectó en 1980 a la elección de los primeros magistrados del Tribunal Constitucional y que se extendió a la ley del Consejo General del Poder Judicial, se rompió a mitad de año.. También se enrareció el consenso inicial para la elección del democristiano Joaquín Ruiz Giménez como Defensor del Pueblo, que sólo pudo ser elegido a la llegada de los socialistas al poder.

La nueva ley orgánica del Poder Judicial, que ha venido a sustituir, en julio de 1985, ala aprobada por UCD, ha hecho una nueva interpretación de la Constitución al estimar que tanto los 8 consejeros del poder judicial que venían eligiendo las Cortes como los 12 de procedencia judicial, que elegían los propios magistrados, son elegidos por el Parlamento. El anterior Consejo planteó ante el Tribunal Constitucional, por esta causa, el primer conflicto entre poderes del Estado, y el Grupo Popular presentó recurso de inconstitucionalidad. Ambos están pendientes de resolución por el alto tribunal.

Una institución relacionada con la justicia que todavía no se ha puesto en funcionamiento es el Jurado. El Gobierno tiene de plazo hasta julio de 1986 para presentar el proyecto de ley y ya cuenta con un borrador y ha encargado otro a la Asociación Pro Jurado. Otra institución constitucional que permanece inédita es el Consejo Económico y Social, a pesar de que el artículo 131 de la Constitución establece imperativamente que "se constituirá". Ramón Tamames fue durante mucho tiempo candidato a su presidencia.

Los siete primeros años de rodaje del texto constitucional estrenaron tres sesiones dura -dos pacíficas, las de Adolfo Suárez y Felipe González, y una agitada, el 23-F, la de Leopoldo Calvo Sotelo-, una de censura socialista contra Suárez y una cuestión de confianza planteada por el propio Suárez. Ambas votaciones fueron ganadas por el líder centrista. La oposición conservadora no se ha decidido todavía a probar suerte, abrumada quizás por la holgada mayoría del PSOE.