Las incompatibilidades de los servidores públicos / 1

La inmensa mayoría de los españoles -un 79% de los ciudadanos y un 62% de los funcionarios- es favorable a la implantación de un sistema de incompatibilidades para los servidores públicos, señala el autor de este trabajo. El que los funcionarios públicos estén sujetos a la dedicación exclusiva en el servicio a su puesto es algo normal en la legislación comparada existente actualmente en la gran mayoría de los países desarrollados.

Reiteradamente los sondeos de opinión señalan que los españoles consideran que el problema más grave que hoy tenemos es el desempleo, seguido de la crisis económica y del terrorismo.Posiblemente por ello, cuando se les pregunta su opinión sobre la posibilidad de establecer legalmente que nadie pueda cobrar dos sueldos del Estado, la respuesta resulta casi unánime: el 79% responde que está de acuerdo con dicha proposición, en tanto que únicamente un 7% se muestra en desacuerdo (CIS. Marzo de 1983. Muestra nacional).

Mejor funcionamiento

Tal medida supondría, además, una mejora en el funcionamiento de la Administración, según el 63% de los encuestados, mientras que sólo un 10% considera que la misma no repercutiría positivamente (CIS, ídem).

Por su parte, también los funcionarios se alinean mayoritariamente en esa posición: el 62% se muestra partidario de que la medida se aplique a todos los funcionarios, y un 6% cree que no debería aplicarse, en tanto que el restante 26% que responde adopta una actitud intermedia (CIS. Septiembre de 1983. Funcionarios de la Administración del Estado. Muestra nacional).

La cuestión de las incompatibilidades en la Administración pública es casi tan antigua como la Administración misma. En nuestro país ya los Reyes Católicos promulgaron unas ordenanzas en 1489 mediante las que se ratificaba la prohibición de ejercer más de un puesto público: "( ... ) que no haya ni tenga, ni use por sí ni por sustituto, ni por poder de otro, ni de otra manera alguna, más de un oficio ( ... ) so pena de que cualquier oficial 6 escribano que lo contrario hiciere, por el mismo hecho pierda el oficio y sea inhábil para usar de aquel oficio, o de cualquier otro oficio, dende en adelante para toda su vida ( ... )".

Actitud restrictiva

Prácticamente todos los Estados desarrollados contemplan esta cuestión en aquella parte de su ordenamiento jurídico referida a la organización de la función pública, habiendo concluido que es preciso mantener una actitud restrictiva (se habla precisamente de incompatibilidades, no de compatibilidades) que está dirigida a que los servidores del Estado se dediquen en exclusiva a su puesto público y a que lo desempeñen con eficacia, atendiendo sólo al interés de los administrados.

Así, Francia, por ejemplo, tiene establecido un riguroso entramado legal, que, con carácter general obliga a los funcionarios a dedicarse en exclusiva a la función pública, sin que les esté permitido el ejercicio privado de la profesión ni, por supuesto, desempeñar más de un puesto público. Al mismo tiempo, los colegios profesionales tienen establecidas restricciones a la hora de autorizar que sus colegiados lleven a cabo trabajos para la Administración si están ejerciendo la profesión privadamente. Las excepciones (regladas y no individuales) a este régimen están referidas esencialmente a la producción científica y docente y a las actividades artísticas.

En la República Federal de Alemania, con las peculiaridades que conlleva su sistema de distribución territorial del poder, el régimen de incompatibilidades de los funcionarios federales es semejante al francés, y otro tanto sucede en Bélgica o en Italia, donde la propia Constitución, en su artículo 98, establece que "los funcionarios públicos están al servicio exclusivo de la nación", y donde las situaciones de incompatibilidad pueden acarrear la pérdida de la condición funcionarial.

En el Reino Unido

Regulación diferente existe en el Reino Unido, donde la función pública, desarrollada en el Home Civil Service, no está sometida a un régimen estatutario, pero donde el conjunto de normas que afectan a la misma contempla expresamente esta cuestión, no estando permitido acumular dos puestos públicos por razones obvias de incompatibilidad horaria.

Por otra parte, no se permite tampoco a los funcionarios tener intereses privados en empresas que contraten con la Administración y se les exige que hasta dos años después de su salida del servicio público soliciten autorizació'n del Gobierno para aceptar un empleo, con el fin de que la posesión de determinados datos o conocimientos adquiridos en el ejercicio de la función pública no pueda servir para el lucro personal posterior.

Finalmente, las Comunidades Europeas no permiten a su personal el desempeño de otro puesto, ni siquiera en la Administración de su país. Los funcionarios y sus cónyuges están obligados a declarar sus actividades privadas, y en el caso de que éstas sean consideradas incompatibles con la prestación del servicio a la organización, deben abandonarse o abandonar esta última. Las personas que hayan trabajado para las Comunidades Europeas deben abstenerse de aceptar determinados empleos a su salida, y en determinados casos, según el puesto que hayan desempeñado, deben solicitar autorización durante un período de tres años para aceptar un nuevo empleo.

Vemos, pues, que la cuestión tiene un doble frente. En primer término, la cuestión de limitar a una las posibilidades de empleo en la Administración pública, y en segundo, la de establecer mayores o menores restricciones al ejercicio privado de la profesión en tanto se tiene la condición de servidor público. Se actúa de este modo en base a criterios de moralidad, solidaridad, eficacia y neutralidad.

En España, como hemos señalado antes, el asunto viene de lejos, pero ello no quiere decir, ni mucho menos, que esté solucionado. Bien al contrario, la experiencia de estos últimos dos años demuestra que está casi todo por hacer, aunque hay que reconocer que se han eliminado situaciones escandalosas, como la del parlamentario que al tiempo podía permanecer en activo en dos cuerpos de funcionarios (uno de ellos docente), tener un contrato específico en un ministerio y, finalmente, ocupar un puesto de asesoramiento de confianza a las órdenes del titular de otro departamento.

Problema antiguo

Desde finales del primer tercio del siglo XIX, momento en el que se empieza a regular entre nosotros la función pública, las incompatibilidades se han configurado como un auténtico Guadiana que en cada etapa se planteaba con rigor inicial para inmediatamente, al dictado de las diferentes presíones corporativas, desaparecer como consecuencia de normas posteriores, incluso del máximo rango legal si ello era necesario, que conseguían excluir del régimen general a determinados colectivos o, a través del desarrollo reglamentario, iba suavizándose en su rigor inicial, beneficiándose posteriormente de dicha benevolencia aquellos funcionarios con capacidad para tener acceso a situaciones de privilegio.

Sin detenernos a señalar los pormenores de cada disposición, diremos que los momentos claves de la regulación de las incompatíbilidades, con las características señaladas, se produjeron primero, tras la reforma protagonizada por el estatuto de Bravo Murillo, de 18 de junio de 1852, mediante la ley de 9 de julio de 1855; más tarde la ocasión vino dada por la promulgación del estatuto de Maura, con la ley de Bases de 22 de julio de 1918 y su desarrollo reglamentario; la tercera etapa dio comienzo, tras la guerra civil (1936-1939), con el decreto de 25 de septiembre de 1939 y, finalmente, la última etapa fue configurada inicialmente por la ley de Bases de Funcionaríos Civiles, de 20 de julio de 1963 y su texto articulado, aprobado por decreto de 7 de febrero de 1964.

Por lo que se refiere a diputaciones y ayuntamientos, éstos se han limitado normalmente a aplicar la misma regulación a su personal.