La amenaza de la deuda exterior sobre América Latina
Para considerar inicialmente la importancia que representa la deuda exterior para los países de América Latina es necesario tener en cuenta varios factores. De una parte, la deuda externa de los países latinoamericanos supone actualmente el 40% del PIB y 3,4 veces el valor de las exportaciones. A su vez, la tasa de interés deflacionada por el índice de precios de Estados Unidos supera el 7% anual, contra un promedio del 2% en las últimas tres décadas. Pero la tasa real de interés es aún mayor si el ajuste se realiza por los términos de intercambio de los deudores latinoamericanos no exportadores de petróleo. La tasa real de interés así medida alcanzó al 20% en 1983. De este modo, los intereses de la deuda han pasado a representar el 35% de las exportaciones latinoamericanas en 1983 respecto del 12% en 1977.En segundo lugar, la modificación de los precios relativos de la producción exportable no provoca, en las actuales condiciones del mercado mundial, el aumento de las exportaciones. Las monedas de los principales deudores se han devaluado fuertemente en los últimos dos años. El volumen físico de las exportaciones latinoamericanas aumentó un 8% entre 1981 y 1983, pero su valor declinó un 10%. El deterioro de los precios de los alimentos y materias primas y el proteccionismo en los países centrales limitan las exportaciones de los deudores y deterioran sus términos de intercambio. Estos últimos se encuentran en el nivel más bajo desde la década de 1930. En tales condiciones, la estrategia ortodoxa no promueve las exportaciones, conforme supone su enfoque del ajuste externo. Sólo logra deprimir los salarios, la producción y el empleo.
En tercer lugar, el superávit comercial y de la cuenta corriente sólo se alcanza mediante la reducción de las importaciones, pero esto es insostenible por más tiempo. Entre 1981 y 1983, las importaciones latinoamericanas se han reducido en más del 40%, y esto afecta ahora a suministros esenciales y bienes de capital. Se estima que una caída de las importaciones de 1.000 millones de dólares provoca una contracción del PIB de 3.000 millones de dólares.
El ajuste externo registrado en la América Latina es, en verdad, extraordinario. En 1983, la región pagó intereses y utilidades, neto de nuevos aportes de capital, por 30.000 millones de dólares. Esto equivale a cerca del 4%. del PIB latinoamericano y el 50% del ahorro neto de la región. Estas transferencias se financiaron mediante una fuerte compresión de los salarios reales y los niveles de vida.
Así, el producto per cápita latinoamericano cayó un 10%. entre 1980 y 1983 y la inflación más que se duplicó. Estos indicadores revelan las tensiones impuestas por un proceso de ajuste que, pese a su intensidad, apenas alcanza para pagar parte de los intereses. La deuda latinoamericana creció un 20% entre 1981 y 1983. En particular, el salto de la tasa de inflación se vincula a la dificultad de generar, vía la política fiscal, los excedentes necesarios. Consecuentemente, la inflación se convierte en el instrumento para deprimir los niveles de ingreso real y provocar el superávit buscado en la balanza comercial.
Las razones anteriores explican la inviabilidad del proceso ortodoxo de ajuste. Vale decir, la imposibilidad de generar, a través de las devaluaciones y la depresión continuada del nivel de vida de los países deudores, el superávit necesario para pagar los servicios de la deuda.
Los responsables de la crisis
El escenario actual del endeudamiento latinoamericano incluye además un elemento inédito en las finanzas internacionales: el ajuste necesario está indeterminado. A diferencia, por ejemplo, de la situación latinoamericana en la década de 1930, la mayor parte del endeudamiento actual consiste en compromisos de tasa de interés fluctuante. De este modo, las variaciones de la tasa de interés modifican constantemente el servicio de la deuda. Un aumento del 1 % en la tasa de interés representa para América Latina cerca de 3.000 millones de dólares. En Argentina, el monto asciende a 300 millones de dólares, que equivalen a dos millones de toneladas de trigo, y medido en carne de vacuno, al 60% de las exportaciones actuales.
La inestabilidad del sistema internacional constituye así otro elemento que contribuye a invalidar el esquema ortodoxo de ajuste. La situación emerge del comportamiento del país central del sistema. La economía más rica del mundo y emisora, al mismo tiempo, de la moneda que es el principal activo de reserva internacional es un factor de perturbación del orden mundial contemporáneo. El déficit fiscal de Estados Unidos asciende a 200.000 millones de dólares. Esto, más la estrategia de contener la inflación mediante la restricción de la oferta monetaria y el aumento de la tasa de interés, genera una fuerte absorción de fondos desde el resto del sistema financiero internacional y generaliza el aumento de la tasa de interés y provoca además una revaluación del dólar. Para los países en desarrollo endeudados, la política norteamericana es una calamidad en toda la línea. El aumento de la tasa de interés eleva los servicios de la deuda hasta niveles insoportables y la revaluación del dólar deprime los términos de intercambio. La deuda se ha convertido así en un factor depresivo y caótico que subordina las políticas nacionales a factores exógenos incontrolables. El dilema que confrontan nuestros países es, pues, si son o no naciones soberanas que deciden su propio destino.
Finalmente, cabe observar que el proceso ortodoxo de ajuste carece de elementos esenciales de equidad que lo justifiquen. Poca duda cabe que los deudores tienen una parte de responsabilidad por las dificultades que enfrentan. Las revaluaciones de las monedas nacionales, la permisividad frente a la trasnacionalización de los sistemas financieros y otros factores explican, más allá de hechos reales como el aumento de los precios del petróleo, el endeudamiento de algunos países.
Por otra parte, la política de préstamos de la banca acreedora fue más que imprudente en el curso de la década de 1970. Prestaron sin condicionalidad alguna respecto del destino de los fondos y facilitaron la ejecución de malas políticas o políticas francamente depredatorias en los países deudores. Después de 1981 redujeron drásticamente las corrientes de crédito, agudizando, hasta niveles insoportables, el ajuste de los pagos externos. Los bancos prestaron sin límite en la euforia de los años setenta y retiraron, cuando más falta hacía, el crédito para facilitar la recomposición de los pagos internacionales. Su comportamiento agrava la inestabilidad del sistema financiero y económico mundial.
En definitiva, la crisis tiene tres responsables: los deudores, los países centrales y los bancos acreedores. Pero el ajuste lo están pagando los primeros. En verdad, los deudores deben pagar sus propios errores, pero no pueden hacerse cargo de las consecuencias de las políticas de los países centrales ni de las prácticas de los bancos acreedores. Este elemento de inequidad en el proceso de ajuste se aparta del esquema ortodoxo.
La crisis de la deuda externa provocó modificaciones espectaculares en los pagos externos de América Latina. En 1980 la región experimentó un déficit comercial de 7.400 millones de dólares, y en 1981, de 1.600 millones de dólares. Producida la crisis, el cambio fue extraordinario. En 1982 se registró un superávit comercial de 9.700 millones de dólares, y en 1983, de 31.200 millones de dólares. Este último año, ese superávit representó el 36% de las exportaciones totales de la región. Pero la incidencia de los pagos de utilidades e intereses convirtió el superávit comercial en un déficit de la cuenta corriente. De todos modos, éste declinó de. 40.400 millones de dólares a 8.500 millones entre 1981 y 1983. La entrada neta de capitales, que tradicionalmente financiaba el déficit comercial y de la cuenta corriente, cayó de 38.000 millones de dólares a 4.500 millones de dólares entre los mismos años. De este modo los servicios de la deuda externa y de las inversiones extranjeras radicadas en la región se pagan ahora con una transferencia real de recursos desde América Latina al resto del mundo.
El financiamiento de los pagos internacionales ha cambiado, pues, radicalmente. No se trata ahora de sostener una masa de inversiones externas y endeudamiento cuyos servicios se financian con nuevos aportes de capital, sino de transferir recursos propios. La dimensión de esa transferencia es espectacular y se financió con la disminución del nivel de vida y de la formación interna del capital. Es decir, con más pobreza y el debilitamiento de la capacidad de crecimiento de largo plazo.
Esto revela la naturaleza profunda del problema actual de financiamiento de los pagos externos de nuestros países. Por un buen tiempo, hasta que cambien las tendencias imperantes en el orden mundial, lo que los deudores debaten con sus acreedores y el FMI es su propia política económica y la asignación de sus propios recursos. Pocas veces, antes de ahora, ha existido un tan alto grado de injerencia externa en la definición de las políticas económicas nacionales.
No basta, pues, con definir la naturaleza de las políticas de ajuste y si éstas son o no recesivas. Si pagan deprimiendo el nivel de vida y la formación de capital o si, por el contrario, permiten el repunte de la producción, el empleo y el ingreso real. Lo que tenemos que definir es quién decide el rumbo económico y si los países latinoamericanos conservan o no el derecho de decidir su propio destino.
Asignación de recursos propios y autodeterminación
Los actores principales de este debate son los Gobiernos de los países deudores, los banqueros acreedores, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y ocasionalmente la Tesorería de Estados Unidos. Es necesario insistir, pues, en la necesidad de rescatar el centro de gravedad de un problema que se debate en términos de la asignación de los recursos propios de los deudores. En tal sentido, la definición de la política de ajuste debería realizarse entre
La amenaza de la deuda externa sobre América Latina
viene de la página 12los principales actores de cada país: sus Gobiernos, los trabajadores, empresarios, partidos políticos; es decir, las fuerzas vitales de cada sociedad nacional. El ámbito interno debería ser el marco de referencia central en el cual cada uno decide qué hace con lo suyo y con su futuro.
La deuda debe ser concebida como un problema importante dentro de la estrategia de desarrollo, distribución del ingreso y ajuste externo. Éstas son decisiones indeclinables en cada país en la medida que pretenda el ejercicio efectivo de su soberanía nacional. ¿Pero es esto posible? ¿Es realmente factible ubicar la deuda en el marco de la política económica de cada país y de sus objetivos nacionales? La respuesta al interrogante requiere atender a dos hechos principales: la disponibilidad de recursos y las relaciones de poder internacional.
Sobre la primera cuestión cabe observar que todos los deudores están viviendo por debajo de sus propios medios, de sus recursos internos. Replantear el problema de la deuda y limitar el pago de sus servicios a montos compatibles con la movilización de los recursos disponibles y la formación de capital implica aumentar los recursos disponibles y no reducirlos. En definitiva, de lo que se trata es, por ejemplo, de reducir la transferencia de recursos desde América Latina de los 30.000 millones de dólares de 1983 a una cifra sustancialmente menor. Es decir, asumir el cumplimiento de los compromisos externos dentro de lo posible.
Relacionar la capacidad de pagos a un porcentaje de las exportaciones es una propuesta que está ganando adeptos en los países centrales, y en América Latina incluso curiosamente entre algunos exponentes del pensamiento ortodoxo. La propuesta tiene dos ventajas: vincula el esfuerzo del país deudor al comportamiento del mercado mundial y al resultado de las políticas de los países centrales del sistema, y prolonga los plazos de amortización cada vez que el aumento de las tasas de interés en los centros financieros internacionales eleva los servicios de la deuda. Éstas son dos vías efectivas de compartir el coste del ajuste entre los deudores, los bancos y los países centrales.
Las otras componentes
Pero las posibles soluciones exceden el ámbito del análisis económico. La deuda vino a descubrir tensiones profundas de las sociedades nacionales y de los modelos prevalecientes de desarrollo. Con o sin deuda externa, la acumulación de capital con concentración del ingreso, prevalecientes en Brasil y México durante toda la fase expansiva de los últimos lustros, dejaron de ser viables. No parece posible seguir sosteniendo fuertes tasas de crecimiento asentadas en la concentración del ingreso y en la marginación de amplios sectores sociales de los frutos del desarrollo. La hipertrofia del Estado y el desborde del poder burocrático, los obstáculos a la actividad creadora de la iniciativa privada, la ausencia de respuestas eficaces a las necesidades sociales más urgentes, mientras se despilfarran los recursos en consumos suntuarios y en la fuga de capitales, son pautas de comportamiento incompatibles con un desarrollo autosustentado y el equilibrio externo. La deuda es un aspecto de la crisis de tales modelos de desarrollo, pero sólo uno.
Con o sin deuda externa, con o sin FMI, las sociedades latinoamericanas enfrentan dificultades profundas y la necesidad de cambios en su organización económica y social, en sus modelos de acumulación y crecimiento, en las vías de su inserción internacional.
No es extraño que, en tales condiciones, la deuda externa se haya convertido en un mecanismo de negación de los problemas internos de las sociedades nacionales y refleje la debilidad para enfrentar las transformaciones internas impostergables. Vivimos un mundo paradojal. Un mundo en que el marco externo influye profundamente en el comportamiento de cada sociedad nacional. Y sin embargo, son los problemas internos, las pautas culturales de cada pueblo, sus sistemas políticos, las aspiraciones y conflictualidad doméstica los que actúan como factores dominantes del comportamiento de cada país. Con o sin deuda externa, con o sin FMI, es indispensable ordenar al Estado y equilibrar el presupuesto, redistribuir el ingreso, realizar profundas reformas fiscales, reorganizar los sistemas financieros, frenar la inflación y ajustar los pagos internacionales. Este necesario esfuerzo interno no se observa, sin embargo, hoy día en nuestros países latinoamericanos. La debilidad para afrontar los problemas reales aparece, ahora enmascarada tras el problema de la deuda y su desplazamiento al foro de las negociaciones internacionales, donde no existe solución efectiva del problema.
Los recursos reales disponibles hoy día configuran un cuadro distinto al de hace tres o cuatro décadas. Los principales países del área cuentan hoy con los medios necesarios para enfrentar la crisis y afirmar modelos de desarrollo de capacidad expansiva y reparadora de los más urgentes problemas sociales. ¿Por qué no lo hacen y están atrapados en los dilemas insolubles de la deuda?
Cuando gobiernan las minorías, en el marco de regímenes autoritarios, se comprende que no exista vocación alguna de promover el crecimiento y la redistribución progresiva del poder y el ingreso. En tales casos, la receta ortodoxa es el camino indicado para consolidar la situación prevaleciente. La deuda externa es un argumento excelente para justificar su aplicación.
La transformación en el marco de la democracia es una tarea más compleja. Implica concertar acciones en sociedades pluralistas, de débiles tradiciones democráticas y agobiadas por las mismas tensiones sociales del atraso. De allí la debilidad que suele advertirse en gobiernos democráticos para operar con la energía y eficacia requeridas. De allí también el desplazamiento hacia el contexto externo de las causas y la resolución de la crisis.
Mecanismo peligroso
Pero este mecanismo de negación y desplazamiento del centro de gravedad de la deuda desde el adentro hacia el afuera es extremadamente peligroso. Nuestros países quedaron atrapados en la expansión, hipertrofia y transnacionalización del sistema financiero internacional. Hoy, la deuda presenta tales características que constituye una grave amenaza a las soberanías nacionales y al derecho de autodeterminación de nuestros pueblos. Porque no se trata, como en las décadas de 1950 y 1960, de aplicar programas transitorios de ajuste que en corto plazo restablecerán el equilibrio de los pagos internacionales. El tema de la deuda seguirá pendiente largo tiempo y estamos comprometiendo toda la política económica por plazos indefinidos; es decir, está en juego el destino nacional de nuestros pueblos. La incorporación de la deuda dentro de las estrategias nacionales de desarrollo, distribución y ajuste externo puede provocar tensiones más o menos severas con la comunidad financiera internacional. Pero el riesgo de incurrir en atrasos, para no continuar deprimiendo las economías nacionales, es mucho menor que el peligro de seguir agudizando las tensiones sociales y políticas. La única respuesta realista consiste en perfeccionar los mecanismos de acción de la democracia y, en este contexto, incorporar la deuda como un problema central, pero sólo uno, de los desafíos que confrontan nuestros países. Porque no será posible recuperar el derecho a la libertad y la autodeterminación sin realizar los cambios internos indispensables.
es presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires.
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