Los funcionarios y el derecho de huelga

Con motivo de anteriores huelgas de funcionarios y personal del sector público, tanto por parte del ministro de la Presidencia como del de Trabajo se ha anunciado la intención del Gobierno de cumplir la parte de su programa electoral que se refiere a la regulación de los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga de los funcionarios públicos.El tema vuelve a cobrar actualidad cuando en el horizonte social del país se protagonizan nuevas huelgas funcionariales o se detectan próximos movimientos reivindicativos de servidores públicos en algunas áreas de la Administración. Por eso se justifica cada día más la expectación ante la próxima regulación del derecho de huelga, que, de los tres derechos antes citados, es sin duda el que marca más intensamente la vía de penetración del derecho del trabajo en el derecho de la función pública, y que es, por lo demás, precisamente, el que nunca de modo formal han disfrutado los funcionarios españoles.

Respecto a este importante derecho, la simple posibilidad de su normativización supone para la sociedad española en general, y para los funcionarios públicos en particular, una noticia de la máxima significación jurídica. Ello es así porque el terna se encuentra, desde el punto de vista normativo, en un elevado nivel de indeterminación y ambigüedad que conviene aclarar cuanto antes ante las continuas situaciones de hecho) que se están produciendo, y que no conviene ignorar, sino más bien encauzar y ordenar legalmente. Y porque, además, en aquellos países en que la regulación de la huelga no se ha llevado a efecto, la laguna existente ha dado lugar a interpretaciones normalmente regresivas para el funcionario; tendencia esta de la que no han logrado escapar países tan distintos y distantes, al mismo tiempo, como son el Reino Unido, Alemania Occidental, la Unión Soviética o Yugoslavia.

Reminiscencias del pasado

En España, corno es sabido, durante muchos años, la huelga, incluso tan sólo como mera palabra, ha sido considerada como algo nefando, que se debía rechazar sin más y que, por lo mismo, no debía tener acceso a un marco legal más o menos riguroso.Si esto era válido en el puro terreno de la semántica, ¿qué no se podría pensar cuando se trataba, de aplicar la palabra al funcionario público? Las reminiscencias todavía las tenemos subsistentes en el artículo 222 del Código Penal que declara "reos de sedición" a "los funcionarios encargados de la prestación de todo género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad que, suspendiendo su actividad, ocasiono trastornos a los mismos o de cualquier forma alteren su regularidad".

Es lógico pensar que la regulación pretendida por el Gobierno socialista habrá de empezar por la remoción de este caduco impedimento, que después de la famosa sentencia del Tribunal Constitucional del 8 de abril de 1981 sobre inconstitucionalidad parcial del Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, es la única norma en materia de huelga de funcionarios declarada vigente por el alto tribunal; en lo demás, y según argumenta literalmente el punto 13 de la citada resolución, "el eventual derecho de huelga de los funcionarios no está regulado ni tampoco prohibido por la norma recurrida".

A esto hay que añadir la circunstancia de que el reconocimiento del derecho a la huelga que se hace en el artículo 28.2 de la Constitución se hace en favor "de los trabajadores, para la defensa de sus intereses", con lo que una interpretación restrictiva y recortada de este precepto constitucional podría dejar fuera de su ámbito de aplicación a los funcionarios españoles.

Experiencia aleccionadora

Ante la citada interpretación que ha dado el Tribunal Constitucional, las declaraciones hechas en varias ocasiones por ministros del Gobierno nos hacen concebir con fundamento la esperanza de que pronto la huelga de funcionarios será regulada en forma progresista y avanzada, y por lo mismo, quedará despenalizada con carácter definitivo.La experiencia viene demostrando, a nivel internacional, que allí donde el ordenamiento jurídico se manifiesta tan indeterminado y resulta tan indefinido, como denuncia el Tribunal Constitucional, respecto a la huelga de los funcionarios, el silencio del legislador induce a interpretaciones que pueden conducir, y de hecho están conduciendo, a diferentes planteamientos jurisdiccionales.

En países, por ejemplo, como el Reino Unido, donde no se prohíbe ni se autoriza expresarnente la huelga de los funcionarios, se suele entender que el que participa en este género de huelgas no puede ser acusado de delito, aurique el Gobierno puede tomar medidas disciplinarias en su contra si las circunstancias lo justifican. Y en Alemania Occidental, donde tampoco se autoriza ni se prohíbe expresamente la huelga de flincionarios, se interpreta, por el contrario, que no existe tal derecho de huelga, pues aceptarlo supondjía tanto como ir contra la Constitución.

Por lo que concierne a los países del bloque socialista, tampoco sus respectivos ordenamientos jurídicos suelen manifestarse mbre la legalidad o ilegalidad de la huelga de funcionarios. Así, en la Unión Soviética o en Yugoslavia, ni la Constitución ni las leyes ordinarias reconocen o prohíben aquélla. Pero en esos Estados, la situación se entiende como resultado del sistema político y económico que han adoptado, el cual hace innecesario a priori que los funcionarios o sus sindicatos tengan que recurrir a la huelga para defender unos intereses que deben coincidir en un todo con los de la sociedad estatalizada de la que forman parte.

Cuestión diferente a las anteriores es la de decidir en qué va a consistir la regulación del derecho de huelga. Es evidente que, a tenor del texto constitucional, la misma se ocupará primeramente de establecer las limitaciones y restricciones necesarias para que se cumpla la cautela de que "se establezcan las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comiunidad".

Desde esta perspectiva, la próxima regulación revestirá un gran interés, pues dará idea de cuál sea el alcance verdadero de la citada cautela, prevista con carácter general para todos los trabajadol-es en la Constitución. No hay que olvidar que "servicios esenciales de la comunidad" lo pueden constituir hoy tanto los que prestan los funcionarios que trabajan en una organización pública de carácter industrial como los que realizan trabajadores privados de una compañía eléctrica, dicho sea tan sólo a efectos ejemplificativos.

Criterios limitativos

En cualquier caso, hay que suponer que se establecerán criterios limitativos del derecho de huelga atendiendo al grado de responsabilidad de los empleados públicos, según su jerarquía administrativa y a la naturaleza de los servicios que presten. Y también hay que pensar que se señalarán unos requisitos formales en cuanto a la delclaración y dirección de la huelga.En la importancia formal que se dé a estos requisitos puede encontrarse, a nuestro juicio, el índice para medir el grado de progresividad o de regresividad de la regulación. Aquí hay que coincidir con quienes se oponen a una regulación minuciosa de este derecho, ya que cuando un derecho tan espontáneo como el de la huelga se Juridifica en demasía, termina, por lo general, haciéndose impracticable y convirtiéndose siempre, desde el punto de vista del derecho positivo, en una pura violación normativa. Como ha señalado el profesor De la Villa, es necesario terminar con la falacia de presentar la huelga como una violencia antijurídica, siendo así que los derechos positivos no sólo toleran, sino que consagran situaciones sociales de extrema violencia, como pueden ser la desordenada distribución de la riqueza o el dominio despótico de unos hombres sobre otros.