Los pactos autonómicos y la LOAPA

HOY SE cumplen dos años de la firma de los pactos autonómicos, rubricados por Leopoldo Calvo Sotelo, entonces jefe del Poder Ejecutivo, y Felipe González, líder en aquel momento de la oposición y hoy Presidente del Gobierno. Dentro de esos acuerdos UCD-PSOE se incluyó el borrador de la Ley Orgánica para la Armonización del Proceso Autonómico, elaborado a extramuros del Parlamento por un grupo de profesores de Derecho Administrativo que recibió del Gobierno ese encargo remunerado. Alianza Popular y el PCE, que habían participado inicialmente en las negociaciones, se retiraron de los acuerdos, o fueron forzados en la práctica a hacerlo, en el tramo final de las conversaciones. Más grave todavía fue la ausencia de CiU, que ocupaba el Gobierno de la Generalitat, y del PNV, con mayoría absoluta en el Parlamento vasco. Ambos partidos disponían, además, de grupos parlamentarios que jugaban un papel importante en las decisiones del Congreso de los Diputados.Los pactos autonómicos nacieron, así, con el vicio de origen de que fuerzas políticas altamente representativas fueron excluidas de la negociación. Aunque las últimas elecciones legislativas redujeron a mínimos la presencia parlamentaria del PCE, el hundimiento de UCD, que desaparecería como partido pocas semanas después, dejó a Alianza Popular, ausente en la firma de los pactos, un amplísimo espacio en nuestra vida pública. Todavía más grave fue la descortés marginación de los nacionalistas catalanes y de los nacionalistas vascos, cuyos respectivos Estatutos, votados por abrumadora mayoría por las Cortes Generales y aprobados después por referéndum popular, podrían quedar cercenados o rebajados por la LOAPA. El terremoto electoral del 28 de octubre ha dejado a los socialistas como únicos firmantes de los acuerdos de 1981.

El entendimiento UCD-PSOE tuvo la virtud de poner fin a las subastas de carácter electoralista, basadas en los agravios comparativos que centristas y socialistas habían cultivado en torno a los Estatutos de Autonomía posteriores a los textos de Sau y Guernica. Las responsabilidades de la UCD y del PSOE en el deterioro del proceso autonómico arrancaron de su incapacidad para ponerse de acuerdo sobre su racionalización (expresión de la que fue autor Felipe González) durante el otoño de 1979. Esa falta de entendimiento daría origen a los conflictos sobre los Estatutos de Galicia y Andalucía, electoralmente beneficiosos para los socialistas pero desestabilizadores para el sistema. Aunque los dirigentes del PSOE tenían las ideas claras, al comienzo de la transición, sobre el carácter excepcional de la autonomía de las llamadas nacionalidades históricas, los socialistas terminaron por ceder -primero- a las propuestas centristas de generalización indiscriminada de las autonomías y por sobrepasar -después- a sus adversarios en el cultivo de los agravios comparativos. El acuerdo UCD-PSOE de julio de 1981, con el golpe del 23 de febrero como trasfondo, puso sensatez en los conflictos regionales entre ambos partidos y posibilitó la elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía todavía pendientes por la vía del artículo 143. El diseño del mapa autonómico y la homologación de los Estatutos restantes hubiera sido imposible sin ese acuerdo entre centristas y socialistas.

Problemas de otro orden ofrecía, en cambio, el proyecto de la LOAPA, al que, para desgracia del actual Gobierno, no es ajeno el ministro de Administración Territorial. En última instancia, significaba la tentativa de revisar encubiertamente el título VIII de la Constitución mediante una interpretación de su articulado, hasta el punto de que Rodolfo Martín Villa presentó ufanamente su texto como la única alternativa posible a una reforma constitucional.

Ahora bien, si la Constitución, y en forma muy especial su título VIII, y los Estatutos de Sau y de Guernica habían sido el fruto de un dificil acuerdo de todas las fuerzas políticas del arco parlamentario, la alteración de su ámbito de aplicación también hubiera exigido el consenso de los grupos que habían participado en la elaboración de esos textos.

La tramitación parlamentaria de la LOAPA fue una oportunidad desperdiciada por centristas y socialistas para negociar, dentro de las Cortes Generales, los puntos que se habían negado a tratar fuera de sus paredes. Las razonables dudas sobre la constitucionalídad de la futura ley, tanto por su pretensión de revestir carácter orgánico como por la desbordada tarea redefinitoria de su título I, llevó a la UCD y al PSOE a incluir una disposición transitoria aplazando durante cinco meses la entrada en vigor de la ley a fin de permitir que el Tribunal Constitucional se pronunciase, mediante recurso de inconstitucionalidad ordinario, sobre su contenido. Pero los cinco recursos de inconstitucionalidad previos interpuestos contra el proyecto de la LOAPA evitaron que los magistrados tuvieran que sentenciar dentro de los lírnites de tiempo que la mayoría parlamentaria les había concedido.

Todo hace suponer que el Tribunal dictará sentencia en los próximos días sobre el proyecto de ley. No es buena cosa que un órgano encargado de controlar la legalidad y de ajustarla a la Constitución sea empujado al centro de la escena pública para resolver litigios políticos tan complejos como los que subyacen a un proyecto que invade el terreno de los Estatutos catalán y vasco, en última instancia los más afectados por una ley cuyo articulado ha sido en buena medida interiorizado por los Estatutos aprobados por la vía del artículo 143. La frivolidad con la que centristas y socialistas arrojaron la patata caliente de la reforma encubierta del título VIII de la Constitución sobre el Tribunal Constitucional es una de las estampas menos ejemplares de la anterior legislatura.

Aunque resulta inútil especular sobre el contenido del esperado fallo, cabe trabajar sobre la hipótesis de que la sentencia no convalide plenamente la constitucionalídad de la LOAPA y considere que una parte mayor o menor de su articulado desborda los marcos que las Cortes Generales tienen siempre que respetar. En tal caso, el Gobierno no podría someter a la sanción real el texto mutilado de la ley, ya que una norma no es la suma aritmética de sus artículos, suprimibles a capricho sin merma para el conjunto, sino una estructura unitaria formada por la trabazón interna de sus elementos componentes. De esta forma, el Gobierno se vería obligado a retirar el proyecto de ley, bien para guardarlo en un cajón, bien para negociar un texto de nueva planta con los grupos políticos que fueron dejados al margen del acuerdo de 1981, bien para enviarlo de nuevo al Congreso a fin de que las Cortes Generales lo remendaran mediante la aprobación -gracias a la cómoda mayoría socialista- de las enmiendas necesarias para sustituir las partes declaradas inconstitucionales.

Tal vez sea demasiado pronto para pronunciarse sobre las ventajas y los incovenioIntes de cada una de esas tres fórmulas, cuyas posibilidades dependen, en última instancia, de la sentencia del Tribunal Constitucional. En cualquier caso, no sería políticamente acertado que la actual mayoría socialista en las Cortes Generales impusiera su predominio aritmético en cuestiones que guardan relación directa con el desarrollo constitucional y con los Estatutos de Cataluña y el País Vasco. Nadie debe olvidar que los Estatutos tramitados por la vía del artículo 151 han sido sometidos a consulta popular y que la modificación de los Estatutos de Sau y de Guernica exigen la celebración de un nuevo referéndum. Esos Estatutos se hallan instalados, dentro del bloque constitucional, en el lugar privilegiado que les asigna su forma de elaboración y aprobación y el pacto histórico que animó su negociación. Al tiempo, la entrada en funcionamiento de las instituciones de autogobierno exige seguramente realizar ajustes y acomodos institucionales que los legisladores no podían prever pero que la práctica reclama. Por esa razón, sería deseable que el Gobierno convocara a las minorías vasca y catalana a una negociación que permitiera eliminar los roces y engrasar los mecanismos del Estado de las Autonomías. Tras la larga marcha recorrida desde 1977, tal vez nos encontremos con la sorpresa de que el viaje ha sido circular y nos hallamos de nuevo en el punto de partida en lo que se refiere al carácter singular de las autonomías vasca y catalana.