Barcelona, un modelo de reforma administrativa para rehabilitar la imagen del funcionario municipal

La reforma de la Administración local fue considerada como de alta prioridad por los consistorios que salieron de las urnas en 1979. Los funcionarios tuvieron que pagar el peaje del incremento de horarios, de la máquina para fichar, del control de la productividad como contribución a una ruptura en profundidad del viejo aparato administrativo heredado del franquismo. Como contraprestación, las nuevas mayorías municipales les aportaban la incorporación a un sistema de gestión económicamente más equitativo y globalmente más encarnado en la sociedad. En último término, les suponía su reivindicación como profesionales al servicio de la democracia. Barcelona es un ejemplo de todo este proceso.

Pasqual Maragall, actual alcalde de Barcelona, confiesa a sus íntimos que después del triunfo socialista el 28-O empezó a preparar su maleta para desempeñar en Madrid el papel del sumo hacedor de la reforma administrativa en los ministerios. El PSOE, antes de que Felipe González convenciera a Narcís Serra para que ocupara la cartera de Defensa, pensó que Maragall era la persona que podía llevar a cabo la ardua tarea de relanzar el aparato administrativo, tal como hizo en el Ayuntamiento de Barcelona siendo teniente de alcalde de Organización a partir de abril de 1979.En las reuniones que los diferentes alcaldes de la Federación de Municipios mantuvieron tras las primeras elecciones municipales de la democracia se consideró prioritario coordinar los esfuerzos para "conseguir que la Administración fuera un lugar para trabajar y no para reposar", según palabras textuales de un concejal socialista. Barcelona fue pionera en esta ruptura del viejo aparato administrativo, entre otras razones porque heredaba un consistorio mastodóntico, con un ejército de más de 15.000 funcionarios y sin una información de base de la que partir para iniciar la planificación que exigía el momento. Los primeros esfuerzos fueron seguidos muy de cerca por ciudades como Valencia, Sevilla, Madrid, Bilbao, La Coruña, Oviedo, Gerona..., quienes han ido incorporándose al proceso del cambio administrativo a pesar de las reticencias que algunos sectores del funcionariado demostraron, llegando en algunos casos a la realización de paros y manifestaciones.

Pasqual Maragall, que en 1975 encabezó la más espectacular manifestación de funcionarios de este país para exigir mejoras profesionales -en la que participaron incluso los bomberos, y la Guardia Urbana-, veía cuatro años más tarde cómo vanos cientos de aqueRos hombres coreaban su nombre por la plaza de Sant Jaume cuando empezó a aplicarse el control de horarios, se incrementó la jornada laboral en ocho horas a la semana y se establecieron criterios de productividad.

Por sorprendente que parezca los concejales y alcaldes de este país alcanzaron sus sillones con el serio obstáculo -mas allá de endeudamientos y despropósitos urbanísticos- de no conocer los datos más elementales para poner en marcha la nueva Administración. Volviendo al ejemplo de Barcelona, se dio la circunstancia de que nadie sabía el número exacto de funcionarios, que ni siquiera cobraban de una única partida destinada a salarios. Los estrenados munícipes contaron, eso sí, con un trabajo previo que desempeñó el consistorio predemocrático, que presidió, Josep Maria Socías Humbert, que intentó aclarar las calificaciones profesionales, pues había miembros de la banda municipal que cobraban como matarifes y matarifes que figuraban como conservadores de museos. Entre los pasillos de la corporación llegó a circular el rumor de que había un funcionano que cobraba en concepto de armario.

Números que no cuadraban

Conocer cuántos funcionarios había fue una labor previa a la de reformar la casa. Antes de responder a la pregunta de reformar para qué, había que descifrar cuántos funcionarios iban a participar en la reforma. Se contabilizaron todos los que cobraban del capítulo de salarios, pero todavía quedaron pendientes varios miles de funcionarios más por contabilizar que cobraban a través de capítulos tan diversos como obras y servicios, consumo de combustible o gastos de representación. Aún después de incorporar éstos a la nómina, no se pudo obtener el montante final. Tuvo que procederse definitivamente a hacer pasar por la ventanilla a todo el mundo, y a medida que se entregaba cada talón se procedía a llenar una ficha personal. Al final aparecieron los 15.000 funcionarios.

Fundamentalmente, la reforma administrativa puesta en marcha por los consistorios se basaba en un sustrato programático de austeridad, eficacia, información, descentralización y participación ciudadana. Las acciones emprendidas estaban encaminadas a transformar la Administración municipal en un engranaje de gestión y planeamiento de acuerdo con una sociedad moderna y democrática. Sin embargo, el harakiri de prebendas a los que se sometió a unos, el incremento de productividad que afectó a otros y, en definitiva, la limpieza administrativa que se puso en marcha a todos los niveles no arrancó entre el personal un grito de entusiasmo unánime. Hubo quien, de acuerdo con unos planteamientos más equitativos, pensó que era una oportunidad histórica para el funcionariado y apostó por el cambio. Otros, entre ellos algunos sindicatos de fuerte implantación, rechazaron el proyecto por una cuestión de forma, no de fondo, ya que se sentían marginados de un proyecto que incidía directamente en sus afiliados. "No estamos contra la reforma, sino contra el modo como se ha hecho", insistieron algunos líderes sindicales.

En cualquier caso, la reforma administrativa siguió adelante -tras protestas, manifestaciones y, finalmente, pactos- porque estaba en juego el futuro de los ayuntamientos, la modernización de su aparato de gestión y el relanzamiento de la figura del funcionario, cargado de una larga historia de vuelva usud mañana y de chistes de Pablo.

Acercar el poder al barrio

Los ayuntamientos en estos cuatro años han incidido sobre todo en cuatro aspectos de la reforma: personal, control de expedientes, gestión de recursos humanos y revisión de reglamentos y ordenanzas. Queda sobre todo por potenciar la informatización de los datos y la descentralización de funciones a los distritos, para acercar las unidades de poder municipal al barrio.

En el capítulo de personal, se ha intentado aproximar la condición de funcionario y empleado municipal a la de trabajador en general, mejorando las retribuciones y adecuando la categoría al trabajo realizado, mejorando las prestaciones y estableciendo sistemas de control y aumento de productividad y democratizando las relaciones laborales a través de la participación sindical. Para ello ha sido necesario modificar horarios y controlar el absentismo, crear un sistema para eliminar incompatibilidades y eliminar plazar duplicadas. Pero también exponer públicamente las nóminas de personal, recalificar personal, reducir las categorías (sólo en el Ayuntamiento de Barcelona había más de 260, que se han dejado en 70), estabilizar plantillas, aclarar la contratación y los traslados del personal y establecer la representación del funcionariado a través del comité de personal elegido en elecciones sindicales.

Además se ha intentado racionalizar y agilizar la tramitación de los expedientes, suprimiendo la carrera de obstáculos burocrática y reduciendo su tramitación, añadiendo a todo ello la obligación de foliar y numerar las hojas de cada expediente para garantizar su integridad. También se han desarrollado mecanismos de control y seguimiento de los expedientes y de la documentación que afecta más directamente a los ciudadanos. Asimismo se ha procedido a la normalización de nomenclatura de los expedientes y documentos municipales, a la mecanización del registro general y a la de los servicios generales. Se ha conseguido con todo ello detectar expedientes que figuraban fuera de plazo, conocer la causa del retraso y la forma de corregirlo.

Igualmente se ha incidido en la gestión de los recursos humanos. Ello ha supuesto la unificación de archivos de personal, estableciendo un registro permanente y mecanizado; la creación de un organigrama, municipal con la descripción de funciones, adscripción de cada dependencia a los órganos respectivos y del personal de cada dependencia, y la fijación de la jerarquización y de los niveles retributivos correspondientes, la elaboración de una plantilla orgánica y el control de resultados. Paralelamente, se ha procedido a la revisión de reglamentos y ordenanzas dentro del marco legislativo. En el caso de Barcelona, el consejo plenario aprobó además la creación de una comisión con participación de ciudadanos y trabajadores municipales para la revisión de la Carta Municipal vigente.

El paquete pendiente

Después de esta primera etapa, que ha sido puesta en marcha por numerosos consistorios -con profundización distinta según los casos-, queda un segundo paquete de medidas que deben arbitrarse para no dejar a medio camino la reforma de la Administración local. Al margen de la mejora de las actividades diarias de los diversos departamentos municipales, parece prioritario ahora ofrecer más servicios a menor coste y permitir un control amplio, por parte del ciudadano, de la actividad municipal. Para ello resulta imprescindible mejorar los criterios organizativos, ampliar la mecanización de las actividades, mejorar la productividad y utilizar las modernas técnicas de gestión.

El Ayuntamiento de Barcelona, consciente de que se está lejos de acercar el poder municipal al control ciudadano, desarrolló, a través de la Coordinación de Servicios de Régimen Interior, un proyecto de actuación para los próximos años que consiste en la agilización de la estructura y del funcionamiento interno (mejorar el control de utilización de los presupuestos, de la documentación y de los expedientes); la mejora del conocimiento de la ciudad y de las funciones que en ella se realizan en materia de urbanismo, hacienda, etcétera (creando un archivo unificado de contribuyentes, incidiendo en el catastro, etcétera); la vertebración de un nuevo tipo de relación con el ciudadano (desarrollando sistemas de información al público y publicaciones municipales y descentralizando el proplo aparato de gestión de recursos y de realización de actuaciones), y operativizando los servicios municipales (relanzando proyectos por área a fin de mejorar la productividad y los servicios). A nivel legal, Barcelona considera urgente la modificación de la Carta Municipal, la generación de un sistema de información que promueva modificaciones legislativas o de decretos del Gobierno en conexión con la Federación de Municipios y la puesta al día del reglamento de régimen interior.