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Tribuna:TRIBUNA LIBRE

Circulación y Constitución

La decisión de retirar el carné de conducir a aquellos infractores que acumulen más de seis multas en un año es discutida por el autor, que considera que se vulnera el principio de legalidad por el procedimiento administrativo empleado, la letra del mismo artículo del Código de la Circulación y la presunción de habitual desobediencia que se establece.

Una cosa es predicar y otra dar trigo. Una cosa es hablar de la Justicia, con mayúscula, y otra hacerla cotidianamente, lo cual, si bien es poco brillante y hasta anodino, es mucho más democrático y eficaz, porque así se predica con el ejemplo. Dicho con otras palabras, que son de Luhmann, una cosa es el principio de legalidad, constitucionalmente sancionado, y otra muy distinta es que se esté, por parte de los poderes públicos, en posesión de los mecanismos técnicos suficientes para llevarlo a la práctica.Esta introducción viene a cuento del revuelo que ha ocasionado una instrucción -hasta el momento no oficialmente publicada- de la Dirección General de Tráfico, en cuya virtud va a poder procederse o procederse directamente a la retirada, técnicamente suspensión, del permiso de conducir por hasta tres meses de aquellos infractores contumaces.

Dejando de lado para otra ocasión la nada desdeñable cuestión de cuál sea la forma de rango legal que habilita a la Administración a dictar un reglamento sancionador -entre otras cosas-, como es el Código de la Circulación, la actualización del último párrafo del artículo 289.1 de dicho reglamento pone de manifiesto en toda su crudeza la vulneración del más elemental principio jurídico en un Estado que quiera ser social y democrático de derecho: el principio de legalidad. Amén de en otras disposiciones legales, tal imperativo democrático está recogido en la, Constitución de 1978 en el artículo 9.3, con carácter general e informador, y en el 25. 1, para todo el derecho sancionador. Esta quiebra acontece, a mi modo de ver, por tres razones diferentes, pero estrechamente ligadas entre sí. A saber:

1.Como primer brote de manifiesta legalidad, lo que generará todo tipo de nulidades, y las gravísimas consecuencias a que al final me referiré, se presenta de la mano de la prepotencia del, por así decirlo, legislador reglamentario. Este olvida de la manera más grosera en el capítulo XVII del Código de la Circulación que ya existen disposiciones de rango legal en cuya virtud se deben conducir los procedimientos sancionatorios. Esta ley es la de Procedimiento Administrativo y el procedimiento sancionador está regulado en los artículos 133 y siguientes de la misma. Amén de que la normativa del Código de Circulación vulnera la jerarquía normativa en esta materia -al igual que en otras cosas-, sus disposiciones son totalmente contrarias, no sólo a los rectos y eficaces principios que cabe suponer han de inspirar y materializar la legislación de un Estado de derecho, sino a la regulación que de los mismos se contiene aceptablemente en la ley de Procedimiento Administrativo ya aludida. En el que en esta última norma se contiene, pese al carácter inquisitivo y no acusatorio del mismo, tratarazonablemente de llegar a un punto de equilibrio entre dicho carácter y la legítima defensa jurídica del presunto infractor.

Apertura de la investigación

En efecto, recibida por el órgano competente la denuncia de una infracción, deberá el mismo ordenar la apertura de una investigación reservada; si la autoridad en cuestión encuentra materia bastante para la incoación de un expediente, nombrará un instructor y, eventualmente, un secretario, comunicando estos extremos al sujeto del expediente; se procederá por el instructor a practicar todas aquellas pruebas y actuaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos y a determinar las eventua les responsabilidades a sancionar; con ello se formará el correspondiente pliego de cargos que, comunicado a los encartados, podrán éstos rebatir mediante el oportuno pliego de descargos en el término de ocho días; visto todo ello, el instructor confeccionará una propuesta de resolución,- que será también comunicada a los afectados para que procedan a su defensa en idéntico término; por fin, la autoridad competente, a la vista de todo el expediente, resolverá el derecho. En cambio, el expediente sancionador en materia de tráfico, amén de sumario y mecanico, prevé que ante la comunicación del boletín de denuncia, sea el denunciado quien formule directamente el pliego de descargos sin que se le haya presentado al denunciante en la autoridad generadora del expediente y en instructor, y la denuncia pasa a convertirse, de hecho y simultáneamente, en información reservada, en actuaciones de investigación y en pliego de cargos. Une journée bien remplie.

Esta modalidad de sancionar está en abierta contradicción, además, con la Constitución y con la interpretación que de la misma ha efectuado ya el Tribunal Constitucional, al prescribirse en aquélla e interpretar éste que la presunción de inocencia y la legalidad de las actuaciones son bastiones sacrosantos de los ciudadanos que los poderes públicos no pueden invadir. Es más, añade el más alto tribunal: que los principios aplicables en el procedimiento penal -como los transcritos- han de ser aplicados también en la esfera de las sanciones administrativas (vid. la sentencia de 8-6-1981 y las del Tribunal Supremo de 2-6-1981 y 23-9-1981, por ejemplo). Con lo cual, y ante una sanción en materia de tráfico, queda abierta la vía del recurso de amparo, puesto que se han vulnerado derechos fundamentales de la persona.

2. Si éste es el modo de proceder a sancionar, no es menos curioso la forma en que está redactado el artículo 289.1, segundo párrafo, ahora recordado por la Dirección General de Tráfico, a instancias de algún ayuntamiento. En efecto, éste hace referencia, como supuesto de la posibilidad de suspensión de hasta por tres meses del permiso de conducir, a que se hayan cometido como mínimo seis infracciones ya sancionadas en los últimos doce meses. Este período de tiempo no es idéntico al previsto en el artículo 284.2 del Código de la Circulación, en virtud del cual se establece que las sanciones prescriben al año. Ello quiere decir que, legalmente, un año no es igual a doce meses, sino que, computados los días por meses, este cómputo excede en un día al que resultaría de contabilizar dicho período por años naturales. De esta suerte, puede ocurrir que la sanción impuesta seis meses antes, esté comprendida dentro de los doce últimos meses, pero que, por un día, haya prescrito y, si ha prescrito, no puede surtir efecto alguno.

Desobedientes habituales

3. Con ser ello grave, resulta aún más importante un nuevo elemento, a saber: la presunción de habitualidad en desobedecer la normativa vial. Si las presunciones son siempre criticables, son altamente censurables y, por tanto, rechazables, cuando sirven para agravar una sanción o añadir una nueva. Pero aún hay más: el precepto de referencia alude únicamente al número de sanciones impuestas y no a su entidad; a ello ha de añadirse que, dado el procedimiento sancionador expuesto, en la inmensa mayoría de los casos el infractor (presunto) no ha tenido ni arte ni parte en la marcha de dicho procedimiento y, dadas además sus características claramente inquisitoriales, pues se les fuerza a probar su inocencia -lo cual es harto dificil, si no imposible-, no consta manifestación alguna del mismo y ello tiene como consecuencia basar la nueva sanción en un criterio meramente cuantitativo y no cualitativo. Y, como guinda que corona el pastel, nos hallamos ante un hecho sorprendente en grado sumo: esta nueva sanción, la de suspensión de hasta por tres meses, no está anudada a una nueva infracción. En efecto, basta la constatación en los archivos de la mano de la informática de que tal conductor ha sido sancionado en el período de tiempo en cuestión más de cinco veces, para que automáticamente se acuerde de plano y sin ningún tipo deprocedimiento dicha suspensión. Dicho con otras palabras, la suspensión no requiere reglamentariamente que sea consecuencia directa de una infracción, sino que, con independencia de aquélla, opera de oficio, echando mano simplemente del fichero de infractores. Para nada se habla ni de expediente ni de audiencia del interesado ni de garantías por el estilo. Todo ello en un Estado social y democrático de derecho. Si, como en frase feliz, en un tal Estado cabe esperar que al alba llame el lechero a la puerta y no la policía política, además podrá llamar el agente que nos retire por hasta tres meses el permiso de conducir.

En conclusión, sí el procedimiento para imponer la sanción en materia de tráfico -para calificarlo de alguna manera- origina la nulidad de pleno derecho de la sanción y si la nueva sanción está igualmente afectada por tan radical y máximo vicio, cabrá el ejercicio de sus funciones y ello puede dar lugar a que algún ciudadano que, pese a ser presunto infractor vial, se tome en serio sus derechos, lleve a aquélla al juzgado de guardia y se querelle por coacciones, como mínimo, contra la autoridad sancionadora. Lo cual, siempre a mi modo de ver, es de la mayor gravedad.

Con lo que antecede, no se trata de aniquilar el deber que tienen ciertos órganos públicos de velar por la seguridad del tráfico rodado ni de, llegado el caso, imponer la sanción pertinente a los infractores. Ahora bien, ello ha de acontecer dentro de los cauces legítimos establecidos al efecto, y si éstos no existen o son anticonstitucionales -y antes ya ¡legales-, deben crearse otros nuevos. A ello obliga el mandato constitucional de pleno sometimiento de la Administración a la ley y al derecho. Si este sujeto opera dando ejemplo -con lo que se vuelve al principio de estas líneas-, estará dando ejemplo de seriedad, lo cual es la mejor pedagogía democrática. Con ello se logrará la deseada -y deseableeficacia de las sanciones de tráfico, dado que se involuerará al presunto infractor en la mecánica procesal y no será necesario recurrir a medios exorbitados y disfuncionalizadores de la conciencia ciudadana. En resumen, a los hombres sólo les es dado escribir recto con renglones rectos, lo que quiere decir que, en derecho, el fin no justifica los medios. Aunque algunos piensen lo contrario.

Joan Josep Queralt es doctor en Derecho y profesor de Derecho Penal de la Universidad Autónoma de Barcelona.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Miércoles, 19 de enero de 1983