Los primeros pasos

La reforma administrativa es uno de esos temas que figura, por derecho propio, en todos los programas electorales, sean de derechas o de izquierdas, desde hace más de un siglo. Como recuerda Gournay, cuando cualquier presidente del Gobierno quiere hacerse aplaudir desde los escaños parlamentarios no tiene más que hablar de la reforma administrativa y sabe, por adelantado, que sus palabras serán jaleadas por todos. Prueba, sin duda, de que la cuestión tiene garra social y despierta entusiasmos populares, aunque nunca, o casi nunca, lleguemos a saber con exactitud qué es eso de la reforma de la Administración.Dentro del programa socialista, uno de los puntos culminantes y más pregonados ha sido el de la puesta al día de nuestras estructuras administrativas y funcionariales. Felipe González, en su discurso de investidura, ha llamado a la maquinaria administrativa nada menos que "la columna vertebral del sector público"; afirmando que es toda la Administración "la que requiere serias reformas" encaminadas a "librar a la Administración de trabas heredadas, de procedimientos anticuados y de corruptelas poco tolerables, a fin de que se convierta en un eficaz ejemplo de servicio".

Y si damos marcha atrás en nuestra consideración, resulta que uno de los capítulos del programa del PSOE, el IV, está dedicado por entero a la reforma de la Administración y el Estado de las autonomías; sin perjuicio de que, en otras partes del mismo, se aluda a la reforma de la administración de justicia o a la reforma de la administración penitenciaria y policial (capítulo III).

Cierto que los demás partidos también han apostado por este tipo de reformas en el seno de nuestras instituciones públicas, pero ninguno lo ha hecho con el énfasis, con la tenacidad, casi diríamos con el entusiasmo con que lo han hecho los socialistas a lo largo de su campaña. Hasta tal punto es así que, hoy, cuando el Gobierno de Felipe González ha iniciado la andadura de los famosos cien primeros días de su gestión, el hombre de la calle aguarda atentamente las primeras medidas que cristalicen en hechos las ofertas socialistas para emitir su juicio sobre ellas.

La estabilidad como estrategia

El primer paso serio dado por el PSOE ha sido el Decreto-Ley de 7 de diciembre de 1982, sobre medidas urgentes de reforma administrativa que vale la pena analizar con profundidad, tratando de descubrir la filosofía que lo sustenta y el espíritu que lo anima.

Los socialistas han optado por una estrategia de estabilidad, quizá necesaria en estos momentos para no introducir más factores de confusión en la vida política española en cuanto que conservan en su integridad la estructura ministerial vigente, con la única fusión de dos ministerios en el nuevo denominado de Economía y Hacienda. Y si nos fijamos en la configuración interna de los diferentes departamentos ministeriales, no se produce ningún trasvase en bloque de unidades o centros directivos de unos ministerios a otros, anunciándose tan sólo que el régimen retributivo de la función pública hasta ahora gestionado por el Ministerio de Hacienda pasará a la Presidencia del Gobierno. Quiere decirse, pues, que el Gobierno ha preferido una solución continuista en cuanto a la conformación de la Administración del Estado; dejando, posiblemente, para más adelante una reforma más ambiciosa, en consonancia con la realidad social española de hoy.

Innovaciones indicativas

Pese a que el decreto-ley se mueve dentro de un marco de continuidad, no debe ignorarse que, en su articulado, se apuntan algunos ensayos innovadores y se plasman determinados avances que anuncian un cambio de estilo que habrá que seguir con atención.

En la exposición de motivos se contienen algunas justificaciones tópicas, a las que ya estamos acostumbrados y que cada vez están más devaluadas. Así, se dice que se persigue el ahorro del gasto público, objetivo de dificil cumplimiento en este tipo de reformas; aparte de que esta justificación puede chocar con los planteamientos del programa electoral socialista en el que se presentaba acertadamente, a nuestro juicio, la reforma administrativa en función sobre todo de una mejor prestación de servicios a los ciudadanos. Y también se proclama que se busca simplificar los esquemas organizativos mediante la supresión de un departamento ministerial y de varias secretarías de Estado y subsecretarías; siendo así que este tipo de supresiones son puramente semánticas desde el momento que sólo se suprime el vértice o cabeza de la unidad, o la extinción consiste en la sustitución de un centro directivo por otro de igual o parecido rango.

Un primer punto interesante consiste en el propósito del Gobierno de atribuir a las Cortes una adecuada participación en las reformas mediante un mayor grado de control y fiscalización. La iniciativa nos parece positiva, ya que marca el punto final de una etapa que, apoyándose en la disposición final primera de la Ley de Régimen Jurídico y en el artículo 26 del Real Decreto-Ley de 8 de octubre de 1976, se caracterizó por la absoluta libertad del Gobierno para actuar sobre la organización administrativa sin ningún tipo de frenos jurídicos o financieros. Derogándose los dos preceptos citados, de forma indirecta se logra que, en lo sucesivo, la creación de nuevos ministerios tenga que hacerse por ley, mientras se deja al ámbito de los decretos los cambios que afecten a los centros directivos comprendidos en la franja orgánica que va desde las secretarías de Estado hasta las subdirecciones generales, ambas inclusive.

Otra novedad es el deslinde que se hace, en el ámbito de cada departamento, entre órganos superiores y órganos subordinados, trasladando a aquél la distinción que ya implantó la Ley de Régimen Jurídico entre órganos superiores de la Administración del Estado y demás órganos y autoridades pertenecientes a la misma. Como superiores cita el decreto-ley a los ministros, secretarios de Estado, subsecretarios y secretarios generales (con rango de subsecretario), estos últimos de nuevo cuño en nuestro derecho organizativo, ya que hasta la fecha sólo existían secretarios generales en algunas direcciones generales y con un rango, por supuesto, inferior a éstas. Todos los demás órganos, que cabe denominar subordinados, estarán bajo la dependencia de alguno de los superiores antes citados.

Esta diferenciación parece tener una justificación de largo alcance, ya que, a través de la misma, se quiere distinguir lo más posible entre las funciones políticas, atribuidas a los órganos superiores, y las funciones más bien técnicas u operativas que incumben a los otros órganos. El propósito, si realmente se cumple, es ambicioso y renovador, en cuanto abre una trayectoria de ingentes posibilidades para delimitar debidamente en la Administración estatal el nivel político, reservado a los hombres del partido triunfante, y por lo mismo sujeto a alternativas partidarias, y el nivel técnico que encuadra a los funcionarios y que, por lo mismo, debe ser profesionalizado al máximo para darle permanencia y estabilidad.

Con lo que se acaba de exponer, se relaciona otro tema de gran actualidad como es el de los gabinetes de los ministros y secretarios de Estado, concebidos, al igual que en otros países de Europa, como instancias de ayuda, asistencia y colaboración. Por primera vez, este tipo de órganos es regulado en lo que concierne a su estructura y funciones, poniendo fin a la situación anterior en la que la inexistencia de una normativa general provocaba la interferencia de lo político y lo funcionarial, lo ideológico y lo profesional, sin dejar la suficiente libertad a ministros y subsecretarios para rodearse de un equipo de hombres de su confianza y afinidad políticas.

Protagonismo de la Presidencia del Gobierno

Un aspecto de gran actualidad es la recuperación de la Presidencia del Gobierno, como ministerio al que se encomiendan las competencias relativas a la organización administrativa, régimen jurídico y retributivo de la función pública, procedimiento e inspección de servicios, bajo la superior dirección del presidente y, vicepresidente del Gobierno.

Durante muchos años, ha faltado en nuestra Administración la presencia de un dispositivo orgánico bien estructurado que se encargara de llevar las riendas en cuestiones tan decisivas como la potestad organizatoria, el régimen funcionarial y el procedimiento administrativo. La presidencia del Gobierno, con escasos poderes reales, dotada de una organización increíblemente desordenada y casi caótica, cada vez más replegada sobre sí misma ante el empuje de otros ministerios poderosos como el de Hacienda, sólo asumía sus competencias nominal y artificialmente, pero sin ejercer un influjo impulsor y coordinador sobre toda la Administración.

Esta situación, en los últimos tiempos gravemente deteriorada, se ha dejado sentir con efectos muy negativos. De ahí que el nuevo Gobierno, a nuestro juicio con buen criterio, quiera cambiar este estado de cosas potenciando al máximo la Presidencia del Gobierno como ministerio, dentro del cual ha situado un órgano clave como es la Secretaría de Estado para la Administración Pública. Al tiempo que ha decidido que un tema tan capital, por muchos motivos, como es el de las retribuciones funcionariales sea sacado del Ministerio de Economía y Hacienda para pasar a la Presidencia del Gobierno. Todo un síntoma de lo que, en este ámbito de cosas, se puede y debe hacer.

Valoración crítica

El decreto-ley comentado abre amplias perspectivas en nuestra Administración, necesitada de reformas tan audaces como profundas. Técnicamente, la disposición adolece de evidentes defectos, pero la filosofía última que la cimenta, y que es lo importante a nuestros efectos de análisis crítico, es moderadamente renovadora y marca un buen rumbo para futuras modificaciones y adaptaciones.

Lo exigible ahora es que las intenciones del decreto-ley sobre clarificación de estructuras, profesionalización de la función pública, control parlamentario, política informativa más transparente, neutralidad política del aparato burocrático, se cumplan y se lleven hasta sus últimas consecuencias; cosa que, por ejemplo, no ha sucedido con algunos nombramientos de direcciones generales, recaídos sobre personas en las que ha primado más su condición política que su cualificación profesional y técnica. Este país está cansado de gestos, de sanos proyectos iniciales que luego se quedan varados en el camino, de excelentes programas legislativos que se acaban quedando en simples promesas. De ahí que, ante el cuadro de medidas urgentes con que el PSOE ha obsequiado a los españoles anunciándoles la puesta en marcha de una reforma administrativa, haya que permanecer expectantes para contemplar en qué grado los hechos superan a las palabras; y valorar hasta qué punto la voluntad del Gobierno se ha comprometido en esta difícil tarea de diseñar una administración pública de rostro nuevo y mayor aceptación social.