El salvamento de bancos y los caudales públicos

Con motivo de la situación de crisis que en los últimos años han presentado algunos bancos, se ha dicho que no es, justo que el salvamento de estas instituciones privadas se haga saneándolas con fondos públicos pira después cederlas a otras instituciones del sector .privado. Para evitar esta incongruencia, dicen, los bancos saneados con fondos públicos deben ser transferidos al sector público.Estas proposiciones descansan en una serie de premisas que, antes de dar por ciertas, conviene analizar, ya que las cosas no son tan simples como parecen y, en determinados aspectos, en mi opinión, ni siquiera son como se dice.

Empecemos por el objetivo salvamento. En pura economía de mercado, una empresa mercantil que llega a una situación de liquidez que, en forma reiterada, le impide atender sus deudas, se acoge al beneficio de la suspensión de pagos. Aceptada la suspensión de pagos, si del balance se deduce que el activo es superior al pasivo, puede llegarse a un convenio con los acreedores a fin de que, gracias a la espera y, eventualmente, a la quita que éstos estén dispuestos a concederle, la empresa restablezca la situación de liquidez y, si la explotación se demuestra rentable, pueda continuar su marcha. En esta misma situación de suspensión de pagos, a un suponiendo que el activo sea superior al pasivo, puede decidirse liquidar ordenadamente la empresa para reembolsar las deudas y repartir a los accionistas el remanente si lo hubiere.

Pero cuando el pasivo exigible es superior al activo, si los accionistas no reporten el déficit patrimonial, la empresa entra en situación de quiebra. En este caso, la liquidación se impone. Su resultado no bastará para pagar la totalidad de las deudas y los acreedores percibirán sólo un porcentaje de sus créditos contra la compañía. Naturalmente, los accionistas habrán perdido la totalidad de los fondos comprometidos en la empresa.

Estas ideas, por demás sabidas, son, en teoría, de total aplicación a los bancos. Es decir, si un banco llega a una situación de liquidez temporal y la integridad del patrimonio subsiste, el Banco de España puede y debe facilitar al banco en apuros, con las debidas garantías, los fondos necesarios para sacarlo de la momentánea dificultad. Si el patrimonio del banco está total o parcialmente perdido, o además del patrimonio se ha perdido una parte de los depósitos de terceros, el Banco de España debe exigir a los accionistas la reposición del hueco existente. En caso de que no lo hagan, procede la liquidación del ]banco, soportando las pérdidas, en primer lugar, los accionistas hasta el agotamiento de los fondos propios, y después, los depositantes y demás acreedores, de acuerdo con sus respectivos derechos y preferencias."

El caso de los bancos

Esta es la teoría. Sin embargo, prácticamente en todos los países se ha llegado a la conclusión de que esta teoría. no es aplicable a los bancos, porque la confianza que el sistema bancario debe inspirar, para que el ahorro se canalice a través del mismo, aconseja que se eviten los estados de alarma que la suspensión o quiebra de un banco produce. De esta conclusión han nacido los diversos sistemas de garantías de depósitos y de apoyo o salvamento de los bancos en crisis. Es digno de notar que esta actitud no ha sido preconizada por los propios bancos, los cuales -o algunos de ellos, por lo menos- estarían más en favor del funcionamiento del sistema de libre mercado con todas sus consecuencias. Son especialmente los gobiernos -de todo signo- los que no quieren que lo! bancos se hundan y los que, para evitarlo, promueven las legislaciones que instrumentan, con la participación conjunta de los sectores público y privado, los métodos de salvamento.

Este es también el caso español, donde, con notable retraso sobre la necesidad que desde mucho antes existía, apareció a fines de 1977 el Fondo de Garantía de Depósitos, a nutrir, en partes iguales, entre el Banco de España y la banca privada. La primitiva finalidad de este Fondo era simplemente garantizar los depósitos modestos en el caso de que un banco presentara suspensión de pagos o tuviera que ser liquidado. Pero, como lo aue en realidad quería el Gobierno era que los bancos no cayeran, tras el intento de gestionar los bancos en crisis desde la Corporación Bancaria, constituida también a medias entre Banco de España y banca privada, el Fondo de Garantía de Depósitos fue evolucionando para llegar a su forma actual.

El Fondo de Garantía de Depósitos

En la actualidad el Fondo de Garantía de Depósitos es una institución de derecho privado, pero con personalidad jurídica pública, nutrido con las cuotas anuales que, en partes iguales, aportan la totalidad de los bancos privados y el Banco de España. Su finalidad es no sólo garantizar los depósitos hasta un cierto límite, sino también realizar las actuaciones necesarias para reforzar la solvencia y funcionamiento de los bancos, evitando precisamente que tengan que presentarse en suspensión de pagos. Adoptada esta segunda línea de actuación, resulta inoperante la garantía y pago de unos determinados depósitos ya que, lograda la continuidad del banco, quedan a salvo todos los depósitos y los puestos de trabajo que, en las otras soluciones, se perderían. Para el desarrollo de esta política de salvamento, el Fondo de Garantía de Depósitos puede adquirir acciones de un banco en dificultades, suscribir las ampliaciones de capital del mismo que no sean cubiertas por los propios accionistas, concederle créditos, asumir pérdidas, prestar garantías y adquirir activos del banco en cuestión, tanto si el Fondo ha asumido ya el control accionario del mismo como si ésta adquisición puede evitar que el banco pase al control del Fondo.

En resumen, puede decirse que la figura del Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), tal como después de diversos tanteos y modificaciones ha quedado, así como las facultades concedidas al mismo para el logro de los objetivos que se le encomiendan, se parecen a la fórmula implantada y desarrollada en Estados Unidos de América bajo el nombre de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), que cuenta con más de cincuenta años de experiencia satisfactoria.

Hay, sin embargo, dos diferencias sustanciales en cuanto a las posibilidades de actuación del FDIC,americano y nuestro FGD. La primera resulta precisamente de la antigüedad del primero frente a la juventud del segundo; las reservas formadas por el FDIC a través de la acumulación de cuotas anuales sucesivas le permiten actuaciones de saneamiento que no podría permitirse el FGD con los recursos constituidos con sólo tres años de cuotas. Esto ha llevado a la necesidad de autorizar al Banco de España para que pueda anticipar recursos al fondo, a cuenta de sus futuras cuotas y de las cuotas futuras de los bancos privados.

La segunda diferencia en las posibilidades de actuación del fondo americano y el fondo español deriva de la legislación aplicable a los bancos en crisis; mientras en EE UU las facultades de los jueces permiten sustanciar en un fin de semana la situación de los accionistas del banco en crisis, en España el régimen jurídico aplicable es el que resulta de las normas contenidas en la ley de Sociedades Anónimas, que confieren a los propios accionistas la facultad de decidir sobre reducciones y ampliaciones de capital, así como sobre la disolución y liquidación de la compañía, con las dificultades y largos plazos de tiempo que la adopción de los correspondientes acuerdos suponen.

Funcionamiento actual del fondo

A pesar de estas diferencias, el objetivo buscado, tanto por el FDIC americano como por el FGD español, en su actual configuración, es poner el banco en crisis en manos de otra entidad privada solvente y con capacidad para asumir la satisfactoria gestión del mismo. Solamente en el caso de que esto no se logre y el banco tenga que ir a la suspensión de pagos entra en juego la otra finalidad del fondo que es reembolsar los depósitos hasta el límite establecido. Para lograr el objetivo máximo y paliar las dos grandes deficiencias que acabo de señalar, el fondo, en primer lugar, tiene que negociar con los poseedores del control accionario del banco en crisis la adquisición de acciones suficientes para asegurar que la junta general del banco aprobará la necesaria reducción y ampliación de capital, acudiendo el fondo a esta ampliación. Este sistema, que pasa por la junta general de accionistas, tiene el gran inconveniente de que muchas veces resulta prácticamente imposible reducir el capital antiguo a su verdadero valor que, casi siempre, es nulo. De aquí la conveniencia de disponer de una ley para bancos en crisis, a fin de que estas situaciones no tuvieran que ser tratadas dentro de la ley de Sociedades Anónimas, que, evidentemente, no está prevista para operaciones de salvamento.

En segundo lugar, el fondo tiene que buscar comprador para las acciones del banco que adquirió cosa que, por disposición legal, tiene que hacer en forma de concurso, a realizar en el plazo máximo de un año desde su entrada en el banco. A fin de que este concurso pueda hacerse con perspectivas de éxito, es necesario que el banco se ofrezca suficientemente saneado, para lo cual el fondo, como hace también el FDIC americano, debe quedarse con los activos malos que harían invendible el banco, además de prestarle otros apoyos, por lo general, de carácter crediticio. Ahora bien, como por su juventud, a que antes he aludido, el fondo no dispone de recursos suficientes para estos fines, el Banco de España tiene que darle créditos, en concepto de anticipo de las cuotas, tanto del propio Banco de España como de los bancos privados, a satisfacer en los años venideros. A consecuencia de la acumulación de casos críticos estos préstamos del Banco de España al fondo han alcanzado cifras considerables que son las que han dado lugar a los comentarios a que me refería al empezar.

Antes de analizar el verdadero significado de estos apoyos del Banco de España al fondo, conviene precisar que las actuaciones del Fondo no son operaciones de salvamente de empresas privadas, en el sentido de salvar lo que de privado tenían los bancos en crisis, es decir, el capital y la gestión.

Es evidente que el capital comprometido por los accionistas no se salva, sino que sufre los resultados de la situación a que ha llegado el banco y, por lo que se refiere a la gestión anterior, también queda claro que no solamente resulta desplazada, sino que queda expedito el camino para entablar todas las acciones legales en exigencia de responsabilidad civil y penal a los antiguos administradores del banco. Lo que se pretende salvar -sin que yo ahora me meta en si es bueno o malo que se pretenda- es la vertiente pública o social de los bancos en crisis, es decir, los depósitos y los puestos de trabajo.

Esta observación me parece importante porque, tratándose de bancos, no sería lo mismo apoyar institucionalmente a entidades privadas para que los accionistas, que comprometieron sus capitales sabiendo el riesgo que corrían, los vieran a salvo, que apoyar a estas instituciones para que los depositantes, que son gran número y por lo general modestos, así como los trabajadores, mantengan la integridad de sus depósitos y de sus puestos de trabajo.

El apoyo no se hace con caudales públicos

Dicho esto, volvamos al análisis de los apoyos que el Banco de España hace al fondo para señalar que este apoyo no se hace con caudales públicos. En efecto, hablando del Banco de España, sólo son caudales públicos su capital y sus resultados. Es cierto que la cuota anual al fondo satisfecha por el Banco de España es con cargo a caudales públicos, ya que esta cuota minora sus resultados. Como la cuota pagada por los bancos privados, al minorar sus resultados, se hace con cargo a caudales privados. Por tanto, es indiscutible que el fondo se nutre, en partes iguales, de caudales públicos y caudales privados.

En cambio, los préstamos que el Banco de España hace al fondo y por los que percibe un interés, así como los préstamos que el Banco de España pueda hacer directamente a un banco en dificultades, no son cáudales públicos. Como es bien sabido, el Banco de España ejecuta la política monetaria con un objetivo centrado en mantener un determinado crecimiento de la masa monetaria. A tal fin, el Banco de España, habida cuenta del comportamiento del sector público y del sector exterior, inyecta o retira la liquidez necesaria para que los activos líquidos de las entidades del sistema crediticio se sitúen en la senda previamente programada. Ello quiere decir que, si el Banco de España inyecta liquidez a unos determinados bancos en dificultades, directamente o por medio del fondo, debe compensar esta acción retirando liquidez del conjunto de los restantes bancos. Se trata, pues, de una redistribución de recursos de crédito entre bancos del sector privado, en la que los bancos en crisis resultan beneficiados a expensas de los bancos en situación normal, pero en la que los caudales públicos no tienen absolutamente nada que ver.

Los instrumentos de regulación monetaria son, por el lado del drenaje, el coeficiente de caja, el coeficiente de depósitos obligatorios y los certificados de regulación monetaria. Y por el lado de la inyección, los créditos. Al final del pasado mes de septiembre, la cantidad drenada a la banca por los tres conceptos dichos ascendía a un billón 725.000 millones, aproximadamente. Y la cantidad inyectada, mediante créditos de todas clases, ascendía en la misma fecha a unos 450.000 millones.

Suponiendo que los apoyos crediticios del Banco de España al fondo alcanzaran los 100.000 millones, para dar una cifra redonda, esto no significaría que se estuvieran utilizando 100.000 millones de caudales públicos para apoyar bancos en crisis. Esto sólo significaría que se están detrayendo de los restantes bancos privados 100.000 millones más de los que se les habrían detraído si no hubieran sido necesarios estos apoyos.

Tanto es así que los supuestos 100.000 millones de apoyos del Banco de España al Fondo no son más que una parte de los 275.000 millones que el Banco de España tiene detraídos de la totalidad de la banca privada mediante el coeficiente de depósitos obligatorios, del que, por lo general, están excluidos los bancos en crisis. Debe, por tanto, concluirse que los anticipos que el Banco de España hace al, fondo, así como los créditos que el Banco de España puede otorgar a bancos en crisis, no son apoyos realizados con caudales públicos sino ayudas hechas con recursos que el Banco de España detrae de los restantes bancos privados.

He comparado las ayudas del Banco de España al fondo con el coeficiente de depósitos obligatorios porque ambas operaciones son al tipo básico de interés y, por ello, la operación de trasvase no supone ni beneficio, ni pérdida para el Banco de España. Podrá decirse que la afirmación no sería válida si las ayudas se compararan con la detracción de recursos hecha mediante certificados de regulación monetaria, que suponen tipos de interés muy superiores al básico. Es verdad, pero también lo es que la detracción hecha mediante el coeficiente de caja no supone ningún coste para el Banco de España.

Las disposiciones vigentes establecen que cuando el fondo, mediante concurso, decide adjudicar las acciones de un banco en crisis a una entidad privada, el Estado tiene derecho de adquisición preferente sobre dichas acciones. Hasta el momento, ni el Estado ha hecho uso de este derecho ni el Banco de España lo ha recomendado, por considerar, sin duda, que era mejor para los intereses generales la solución privada. Así lo pienso yo, por razones tanto de economía como de eficacia.

La adquisición sistemática por el Estado no sería justa

El derecho de adquisición preferente por el Estado es una cláusula para garantizar públicamente que la adjudicación del concurso. de venta de acciones, del banco en trámite de salvamento no se hará a un precio de favor en beneficio de una entidad privada. Existiendo suficiente publicidad y amplitud en el concurso, supervisado y resuelto por el Banco de España, que en más de una ocasión lo ha dejado desierto para pasar a posterior oferta, hay motivos suficientes para creer que el precio obtenido por el fondo es el mejor precio de mercado posible. Es, por tanto, razonable desde el punto de vista económico que, como ha venido sucediendo hasta ahora, el Estado renuncie a ejercitar su derecho de preferencia.

Ahora parece que algunos proclaman que procede que los bancos tratados por el fondo pasen al sector público, por razones de justicia. Pretenden apoyar su postura, alegando que el saneamiento se ha hecho con caudales públicos. En primer lugar, es muy aventurado decir que cuando un banco pasa del fondo a una entidad privada ha sido ya saneado. Las entidades adjudicatarias saben muy bien que no siempre es así y que la puesta en condiciones de los bancos adquiridos les demandará todavía considerables inversiones y esfuerzos. Pero, dejando aparte esta importante consideración, creo haber demostrado que la premisa del saneamiento con caudales públicos es falsa. El saneamiento de los bancos en crisis que entran en el fondo se intenta hacer utilizando, por una parte, caudales a fondo perdido que son en mitad públicos y en mitad privados, y, por otra parte, con préstamos que salen del conjunto del sistema. Siendo asi las cosas puede afirmarse que si fuera injusto que los bancos tratados por el fondo volvieran al sector privado, sería también injusto que pasaran al sector público. Si el Estado quiere salvar a los bancos en crisis integrándolos en el sector público, a pesar de existir una oferta razonable de adquisición por parte del sector privado, puede hacerlo pero, en este caso, no debe exigir la colaboración de la banca priva da obligándole a nutrir el Fondo de Garantía de Depósitos con cuotas a fondo perdido.