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Un ministerio en busca de su identidad

El séptimo informe sobre la labor de gobierno a lo largo de la última legislatura está dedicado en esta ocasión al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Este departamento a lo largo de su joven existencia ha vivido reestructuraciones importantes que le han llevado a contar con unos 160.000 funcionarios, y a responsabilizarse de la política de transportes -terrestres, aéreos y navales-, de las comunicaciones postales, telegráficas y telefónicas, así como de la promoción del turismo y de la regulación de las empresas del sector. Tres hombres de UCD han estado al frente del ministerio: Salvador Sánchez Terán, José Luis Alvarez y Luis Gámir.

El transporte en España participa con un 6% en el Producto Interior Bruto, con un 7% en la formación de capital bruto, ocupa a más del 8% de la población activa y consume más del 20% de energía del país. En terminos fiscales, aporta más del 17% de los ingresos del Tesoro. Estos datos, significativos, corresponden a un sector que venía reclamando desde hace bastantes años la creación de un departamento ministerial propio, que pudiese organizar algo que nunca se había puesto en práctica en España: una política coherente de transportes.El Ministerio de Transportes y Comunicaciones comenzó su singladura durante el tercer Gobierno de la Monarquía, en 1911, sin contar siquiera con edificio propio, utilizando las antiguas dependencias de las direcciones generales que lo componían en las sedes de los primitivos ministerios donde anteriormente estaban encuadradas éstas.

De alguna manera, las responsabilidadesdel departamento han ido cambiando a lo largo de estos años, lo que ha supuesto la pérdida o ganancia de determinadas esferas. Así, la Subscretaría de Pesca se incorporó en octubre de 1980 a Agricultura, mientras que la Secretaría de Estado para el Turismo pasó a Transportes en esa misma fecha desde el Ministerio de Comercio.

Realmente, las razones de estos cambios parecen haberse ajustado más a criterios políticos que a un intento de racionalizar la gestión ministerial, lo que ha repercutido negativamente en la actividad de este departamento.

Tres hombres de Unión de Centro Democrático han estado al frente del ministerio: Salvador Sánchez Terán, José Luis Alvarez y Luis Gámir. Todos ellos han coincidido en llevar adelante una política simple y decidida: adecuar las tarifas de los servicios públicos al coste real de los mismos, lo que se ha traducido en un initerrumpido aumento de las tarifas postales, telefónicas, ferroviariaas, etcétera.

Salvador Sánchez Terán, llegó al ministerio a finales de febrero de 1978, a consecuecia de la crisis abierta en el Gobierno por la salida de Enrique Fuentes Quintana. En el momento de su incorporación a Transportes se hablaba de él como posible secretario general de UCD. Con 43 años, Sánchez Terán tenía en aquellos momentos no poca experiencia en el sector de transportes: además de ser ingeniero de Caminos -lo que le llevó, en 1963, a trabajar en la Dirección General de Carreteras-, en 1970 había desempeñado el cargo de director general de Renfe, empresa que tradicionalmente ha sido uno de los quebraderos de cabeza del Ministerio.

Las grandes áreas que estaban bajo la responsabilidad del departamento ya habían vivido anteriormente, en los tiempos en que Juan Lladó y Fernández Urrutia estrenó el Ministerio, graves problemas laborales: huelgas de traansportistas, de controladores aéreos, de Renfe, de transportes locales, transportes escolares, etcétera. Por eso, una de las primeras preocupaciones de Sánchez Terán, de cara a ganarse el apoyo de las centrales sindicales, es intentar adecuar la política del ministerio a los pactos de la Moncloa.

A los dos meses escasos de la llegada de Sánchez Terán, el ministerio adoptó la estructura que permanecería hasta 1980. En aquellos momentos, el tema pesquero continuaba siendo responsabilidad del departamento de Transportes y la pesca era motivo de preocupación para tod6 el país. Sánchez Terán se dedicó en los primeros momentos a intentar la potenciación de las empresas mixtas pesqueras, la renegociación de las licencias de pesca con la Comunidad Económica Europea y la búsqueda de nuevos caladeros para nuestra flota.

La situación internacional y los propios problemas españoles, ciertamente, no hicieron posible avanzar demasiado en este terreno y, poco a poco, la flota pesquera española vio cómo se iban limitando sus posibilidades de acceso a las zonas de pesca traadicionales. Algunos intentos, como los acuerdos con Maarruecos, dieron lugar a situaciones límite que aún no han terminado, cuando ya la pesca ha dejado de ser motivo de responsabilidad para este departamento.

Sánchez Terán fue primero en intentar solucionar un tema que coleaba de tiempo atrás: la desprivatización del Metro madrileño (sumido en un déficit insoportable paara la empresa propietaria) un tema que, como ha ocurrido con cierta frecuencia en este departamento, aún no está totalmente solucionado cuatro años después.

En su primera etapa, anterior a la legislatura ahora comentada, Sánchez Terán resumía las áreas de actuación inmediata del ministerio en la solución de la problemática laboral, en la realización de proyectos concretos (Metro de Madrid, firma de un acuerdo-marco pesquero con la CEE, contratación de moderno material ferroviario, terminación del aeropuerto Reina Sofía de Tenerife), en el relanzamiento de toda la contratación posible para luchar contra el paro, y en una nueva normativa de transporte, más acorde con el presente y con el futuro.

El accidente de Los Alfaques

Por consiguiente, la segunda etapa de Sánchez Terán como ministro de Transportes -puesto en el que continuó después de las elecciones generales de 1979, y del consiguiente nuevo Gobierno salido de ellas-, se abre con una herencia propia. El accidente del camping Los Alfaques, donde murieron doscientas personas, ocurrido en julio de 1978, sensibilizó a la opinión pública respecto a la seguridad en el transporte de materias peligrosas. Sánchez Terán inaugura esta segunda etapa con la presentación del Libro Blanco del Transporte, documento de tipo orientativo y en que no se plantean partidas presupuestarias o previsión de inversiones necesarias. Se trata de una declaración de principios, de las que frecuentemente ha estado saturado el departamento.

En este mismo plano de intenciones se sitúa el intento de reorganizar el sector pesquero, una reforma que afectaría a los 17.000 barcos de la flota española, la regulación de los transportes de las zonas urbanas, el plan de seguridad de transportes de mercancías peligrosas, la ley de tasas aeroportuarias, una nueva ley de transporte por carretera, la ley penal y procesal de la marina mercante y de navegación aérea, y un plan general de ferrocarriles.

El sueño de los justos

Unas medidas se tomaron con cierta celeridad, pero otras duermen el sueño de los justos o su concreción sobre el papel no ha responsido a las intenciones que las habían hecho nacer. En este sentido, sí hay que recordar que el Congreso aprobó, en el mes de septiembre de 1979, la municipalización del Metro de Madrid, aunque Sánchez Terán se apresuró a aconsejaar a los ayuntamientos españoles que no desprivatizasen en su totalidad el transporte público de superficie.

Al terminar 1979, no había grandes motivos de optimismo en el departamento: el acuerdo de pesca con Marruecos había sido motivo de una fuerte polémica con la oposición (dio lugar a la presentación de una moción contraria por parte del diputado canario Fernando Sagaseta) y la la negociación de la prórroga llevó a graves disenciones incluso dentro de UCD.

Fernando Abril y Lamo de Espinosa, vicepresidente económico y ministro de Agricultura respectivamente, por aquellas fechas, no vieron con buenos ojos la contrapartida que permitía el paso por España de frutas y hortalizas marroquíes con destino a la Comunidad Económica Europea. Sánchez Terán negó estos términos del acuerdo, pero no se hizo público el texto del acuerdo, por lo que el PSOE acusó al Gobierno de realizar una "diplomacia secreta".

En otros sectores tampoco hubo grandes avances. En 1979 la cifra de inversiones del ministerio se elevó a más de 62.622 millones de pesetas, lo que supuso el 98,1% del total de los recursos disponibles. Los pagos realizados se habían elevado a 60.335 millones de pesetas (el 94,5% de los recursos). Pero las mayores partidas presupuestarias se habían dirigido a Renfe (42.202 millones) y a los ferrocarriles metropolitanos (más de 9.000 millones). La partida para Renfe se había duplicado desde la llegada de Sánchez Terán al ministerio, y el saco roto de esta compañía era capaz de absorberlo todo.

Para el ministro todo era más positivo: se había avanzado en el planteamiento de un tratamiento conjunto del sector del transporte a través de las acciones previstas en el Libro Blanco, se había dado un gran impulso a la inversión pública del ministerio, se había conseguido solucionar el problema del Metro de Madrid y se habían iniciado los planes del metro de Barcelona y Valencia, se habían ordenado los servicios de Correos gracias al Estatuto de Personal, se habían mejorado la puntualidad de Renfe y del transporte aéreo, y, finalmente, a pesar de las dificultades, se consiguió mantener el nivel de pesca del año anterior.

En 1980, las inversiones registraron un notable avance, al fijarse en 81.453 millones de pesetas, de los que 57.000 millones irían al transporte ferroviario (Renfe y Feve).

También en 1980, el presupuesto del ministerio se convirtió en uno de los más importantes de los Presupuestos Generales del Estado, con 178.604,9 millones de pesetas (lo que representa un aumento de 44.749,3 millones respecto al año anterior). Una cifra respetable si, además, se tiene en cuenta que las empresas y organismos dependientes de Transportes -como Renfe, Feve, Aeropuertos Nacionales, etcétera-, disponen de presupuestos independientes.

José Luis Alvarez: un ministerio de servicios

Pero no sería Sánchez Terán quien gestionara estas inversiones. A principios de mayo de 1980, José Luis Alvarez, el último alcalde de Madrid designado a dedo, se hizo cargo del departamento.

Parecía que el ex alcalde no comenzaba con mal pie su cometido porque, aunque los proyectos estaban encima de la mesa desde antes, pudo presentar un plan cuatrienal de inversiones de Telefónica (que ascendía a 787.000 millones de pesetas) y un plan general de ferrocarriles, que permitiría la creación de 50.000 puestos de trabajo cada uno de los doce años de su ejecución.

José Luis Alvarez perdió la Subsecretaría de Pesca, pero ganó la Secretaría de Estado para el Turismo. Un cambio que el ministro valoró positivamente: "Este minis terio se configura cada vez más como un ministerio de servicios" dijo entonces.

Al finalizar 1980, el balance de la gestión de José Luis Alvarez no era muy rico. Ciertamente, el departamento invirtió la práctica to talidad de su presupuesto, uno 81.000 millones de pesetas (el 95%).

En ferrocarriles se invirtieron 5.048 millones de pesetas, destina dos principalmente a la supresión de pasos de nivel; al año siguiente se suprimirían otros 134, producto de la sensibilización de la opinión pública por el creciente número de accidentes mortales registrados en los últimos tiempos. También en ferrocarriles se invirtieron otros 14.674 millones, destinados a la renovación de material móvil, y casi 3.000 millones más para la electrificación de la red.

En ferrocarriles metropolitanos se invirtieron 8.263 millones de pesetas, principalmente en Madrid y Barcelona y, al mismo tiempo, se iniciaron las obras del metro de Valencia. En Correos, el déficit se redujo de 16.000 millones, en 1979, a 8.500 millones en 1980.

Cuando comenzaba 1981, José Luis Alvarez se planteaba como objetivos básicos de su departamento, el "lograr un nivel de servicios semejante a los de los países de la CEE en lo que se refiere a seguridad, calidad y regularidad". Pero el comienzo del año no fue tranquilizador.

Una huelga de controladores aéreos paralizó el proyectado congreso de Unión de Centro Democrático, que se iba a celebrar en Palma de Mallorca. Un golpe bajo para el ministro, quien también tuvo que sufrir la puiblicación de las cifras definitivas de los turistas llegados a España durante el año recién terminado: el descalabro fue aterrador: exactamente 875.660 visitantes menos que en 1979, para totalizar poco más de 38 millones de turistas, con unos ingresos de divisas de 7.000 millones de dólares, quinientos millones más que en el ejercicio anterior. Una victoria pírrica.

El proyecto de ley de financiación del transporte puede ser la obra más polémica de este segundo año de permanencia de José Luis Alvarez en el ministerio.

Alvarez pretendía que el coste del servicio se pagase en la tarifa o por impuestos municipales claramente especificados, con el fin de evitar las subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales.

Quizás más importantes son los decretos, aprobados en octubre, y que pretendían mejorar la seguridad del transporte por carretera mediante la instalaclión del tacómetro (medidor de las distancias recorridas por un vehículo), un nuevo proyecto de ley de sanciones y la apertura de una línea de crédito para la renovación de la flota de autobuses.

Claro que estas disposiciones llegaron después de varios lamentables accidentes de autobuses escolares.

A comienzos de diciembre de 1981, hay nuevo cambio de ministro en el departamento. Luis Gámir, que ya había sido ministro de Comercio con Adolfo Suárez, pasa a Transportes con Leopoldo Calvo Sotelo. Cuando llega al departamento tiene 40 años y una abultada colección de títulos universitarios: licenciado en Derecho con premio extraordinario, doctor en Ciencias Económicas (sobresaliente cum laude), diplomado en Desarrollo Económico por la Universidad de Oxford (número uno de su promoción) y es catedrático de Política Económica de la Universidad Complutense de Madrid.

Luis Gámir y el polémico Mundial-82

Curiosamente, en su primer acto oficial como ministro de Transportes, Luis Gámir se encuentra con Sánchez Terán, presidente de Telefónica a la sazón, en la firma del acuerdo del cable submarino Meridian. Un especie de pescadilla que se muerde la cola están todos los que son y son todos los que están.

Gámir, en su plan de trabajo quiso destacar la lucha contra el paro y el ahorro energético. Para 1982, el ministerio cuenta con una inversión prevista de 299.921 millones de pesetas, siendo las partidas más importantes las de Telefónica (140.000 millones), Renfe (88.000) y la Dirección General de Infraestructura del Transporte (28.470 millones).

En los tres primeros meses del año, la inversión real ya se había situado en el 75,6%, frente al 57% del año anterior.

Para reducir el consumo energético, Gámir contempla una política tarifaria que oriente la demanda hacia tráficos energéticamente más eficaces y la aplicación de medidas tecnológicas; en el plano de la seguridaad, la creacion de una Junta Nacional de Seguridad en el Transporte.

Una gestión novedosa en el departamento

Y una novedad, la introducción de métodos de gestión de empresa privada en el departamento, con realización de auditorías en las empresas públicas vinculadas al ministerio.

Pero, quizás, 1982 haya estado marcado en materia de transportes y turismo por el Campeonato Mundial de Fútbol. Para cubrir las necesidades previstas (Gámir habló de un incremento de 500.000 turistas deseosos de presenciar los encuentros deportivos), se destinaron 30.000 millones de pesetas a infraestructura turística. Otro asp6cto que ya había insinuado Sánchez Terán, años atrás, también sería relanzado por Gámir: la potenciación de la Caja Postal de Ahorros (que ocupa el onceavo lugar de su sector) mediante una política más agresiva de captación de recursos.

En el terreno turístico es donde se han movido más las aguas en este departamento. Tanto el Mundial-82 como el susto de la pérdida de casi un millón de visitantes en 1980, llevaron a Gámir a aumentar la inversión en promoción exterior un 39,3%, no sin antes haber dirimido una pequeña guerra de competencias entre el propio ministerio y la Secretaría de Estado para el Turismo, que terminaría perdiendo varias competencias administrativas. De todas formas, parece que el resultado que se alcanzará a finales del presente año es bastante optimista, con un aumento previsto por Gámir del 4,5% en el número de visitantes, lo que puede suponer un nuevo récord después de los cuarenta millones de 1981.

Sin embargo, pocos dudan en que el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones no ha conseguido recibir por parte de los distintos Gobiernos centristas un cuadro básico que le haya permitido emprender una política integrada de transportes y comunicaciones, al tiempo que esta deficiencia se ha visto agravada por los distintos cambios de estructura del propio departamento.

La proliferación de los accidentes de carretera, ferroviarios o las situaciones de riesgo aéreo en nuestros aeropuertos, así como los casi permanentes conflictos laborales en sectores clave, no hacen sino apoyar la tesis de que aún está por perfilar esa futura política del transporte, elaborada y puesta en práctica desde hace bastantes años en el resto de los países industrializados a los que pertenece España.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 27 de septiembre de 1982

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