El Parlamento de Cataluña: dos años de actividad

Antes de entrar en el examen de la actividad del Parlamento de Cataluña creemos imprescindible aludir a una serie de factores que inciden en su dinámica cotidiana. En primer lugar, debe recordarse que este Parlamento, como cualquier Cámara autonómica, tiene un poder legislativo limitado y condicionado tanto a nivel jurídico como político. En el terreno jurídico se ve circunscrito al techo competencial diseñado por la Constitución de 1978 y el Estatuto de 1979, y sometido a la suprema jurisdicción del Tribunal Constitucional. En la esfera política se encuentra inevitablemente afectado por la situación general del país y, de manera especial, por la política autonómica del poder central.Ejemplificando cuanto decimos, no cabe duda de que ha ejercido un indiscutible impacto sobre el Parlamento de Cataluña la diversidad de interpretaciones sobre algunos extremos del Estatuto catalán y su progresiva, pero todavía parcial, clarificación por parte del Tribunal Constitucional, así como los vaivenes de la política autonómica del Gobierno, los diferentes ritmos en la política de traspasos, el frenazo autonómico subsiguiente al 23-F, con su posterior reconducción a través de la LOAPA, etcétera.

Ahora bien, también hay factores internos condicionantes de la actividad del Parlamento catalán y, entre ellos, el más importante es su propia composición actual: CiU, 43; PSC, 33-1 PSUC, 20; CC-UCD, 18; ERC, 13; no adscritos, 8; total, 135.

Como se puede observar, el dato más significativo es la ausencia de un grupo con mayoría absoluta, pues ello determina que el Gobierno de CiU, presidido por Jordi Pujol, sea minoritario y se vea obligado a contar con el respaldo de CC-UCD y ERC. Esta mayoría parlamentaria, relativamente heterogénea, actúa unida en todas las votaciones importantes, si bien a veces se producen ciertas tensiones que incluso provocan la pérdida por parte del Gobierno de alguna votación secundaria.

En esta primera mitad de la legislatura, el Parlamento de Cataluña ha aprobado un total de veintiséis leyes, de las cuales diecinueve eran proyectos de ley, cuatro proposiciones de ley y dos proposiciones de ley elaboradas en ponencia conjunta por todos los grupos parlamentarios. Estas cifras permiten constatar un fenómeno común a todos los parlamentarios democráticos: el predominio cada vez más acusado de la iniciativa legislativa del Gobierno en detrimento de la del Parlamento.

En cuanto a la importancia de las leyes aprobadas, creemos que deben destacarse por encima de todo la ley del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad (Estatuto interior), y la ley de Transferencia Urgente y Plena de las Diputaciones a la Generalidad. La primera es la ley institucional fundamental, y la segunda, consensuada con carácter excepcional por CiU y PSC, pretendía introducir considerables novedades en la regulación del régimen local de Cataluña, pero, como es sabido, fue anulada por el Tribunal Constitucional. De las restantes leyes, dejando aparte las de tipo presupuestario y las de creación de organismos autónomos, es preciso mencionar, por su ámbito material de aplicación, un conjunto de leyes administrativas en materia de urbanismo y protección del medio ambiente y espacios naturales, entre las que destaca la ley de Protección de la Legalidad Urbanística. Otras leyes de indudable relevancia son la ley del Consejo Consultivo, la ley de Bibliotecas y la ley de Fundaciones Privadas.

Hasta el momento, del total de veintiséis leyes aprobadas, seis han sido impugnadas por el presidente del Gobierno ante el Tribunal Constitucional, habiendo éste dictado ya sentencia sobre cuatro de ellas. Dichas sentencias han significado la anulación prácticamente total de la ley de Transferencia de las Diputaciones a la Generalidad, la derogación de diversas disposiciones de la ley de Bibliotecas y de la ley del Consejo Asesor de RTVE en Cataluña y la declaración de la plena constitucionalidad de la ley de Medidas Urgentes sobre la Función Pública de la Generalidad. Estas sentencias, además de sus efectos jurídicos, han tenido un efecto psicológico ambivalente. En efecto, mientras ciertas precisiones del Tribunal Constitucional (por ejemplo, el reconocimiento dé que los Parlamentos autonómicos pueden legislar sobre materias de competencia concurrente, en defecto de la legislación básica estatal) han reafirmado las potestades legislativas del Parlamento de Cataluña, el conjunto de sentencias anuladoras de diversas leyes catalanas han llevado a que la Cámara actúe con suma prudencia a la hora de legislar.

Ahora bien, el no muy elevado número total de leyes aprobadas no puede imputarse sólo, ni principalmente, a la intervención del Tribunal Constitucional, sino también a la incidencia de las diversas alternativas de la política autonómica del Gobierno central, a la espera de la promulgación de importantes leyes estatales de carácter básico y, sobre todo, a las diferencias entre la mayoría parlamentaria en Cataluña en cuanto a la forma de regular algunas materias importantes (disolución de las cámaras agrarias, normalización lingüística, etcétera).

La función de impulsar

Con todo, es justo señalar que el Parlamento de Cataluña puede aprobar a no muy largo plazo una serie de leyes de innegable trascendencia práctica: cooperativas, normalización lingüística, colegios profesionales, montada, entidades profesionales agrarias y ordenación territorial. Con estas leyes y las ya aprobadas comenzará a ser una realidad la existencia de un cuerpo legislativo catalán.

Uno de los aspectos originales del Estatuto catalán es su mención explícita de la función parlamentaria de impulso de la acción política y de gobierno. Los instrumentos a través de los cuales se vehicula esta función son las resoluciones subsiguientes a un debate general, las proposiciones no de ley y las mociones consecuencia de interpelación.

No cabe duda de que la función parlamentaria de impulso político ha tenido hasta ahora un gran relieve en el Parlamento catalán. Veamos algunas cifras: seis debates generales en pleno y dos en comisión, con un total de ochenta resoluciones aprobadas, 52 proposiciones no de ley presentadas y 34 aprobadas, y veinte mociones consecuencia de interpelación aprobadas sobre un total de veintinueve presentadas.

Este destacado papel de la función de impulso creemos que responde a la concurrencia de tres factores: la voluntad, más acusada en los grupos de oposición, de conferir mayor centralidad a la Cámara en materia de decisión política; la posibilidad de dar un tratamiento provisional a ciertas cuestiones puntuales, cuya regulación legal sería tal vez muy difícil, bien por el alcance limitado de la materia, bien por dificultades objetivas de carácter general o bien por las diferencias que podrían surgir entre los partidos de la mayoría; la conversión en ocasiones de esta función en un medio de presión de los grupos de la mayoría parlamentaría no presentes en el Gobierno, lo cual explica la diversidad y heterogeneidad de mayorías que se dan a veces en la aprobación de ciertas resoluciones y mociones. Las materias tratadas en estos dos años por el Parlamento catalán en el ejercicio de su función de impulso demuestra una doble preocupación: por una parte, decidir en el proceso de afianzamiento de la autonomía catalana, requiriendo al Consejo Ejecutivo mayor dinamismo en la política de traspasos y estimulando su iniciativa legislativa, y, por otra parte, buscar soluciones a problemáticas muy diversas (educación, paro, crisis económica, etcétera).

Algunas veces, la Cámara ha usado las mociones o proposiciones no de ley para fijar su posición, y no para impulsar la acción del Gobierno (rechazo del ingreso de España en la OTAN, intento fracasado de reprobación al presidente de la Cámara, desaprobación al consejero de Cultura).

En su conjunto, las resoluciones, mociones y proposiciones no de ley aprobadas han tenido un grado de cumplimiento por parte del Consejo Ejecutivo parcial y desigual. Ello hay que atribuirlo tanto a la dificultad de llevar a la práctica alguna de las directrices de la Cámara como al escaso interés de algunos grupos de la mayoría por controlar un hipotético incumplimiento que podría poner en peligro la estabilidad del Ejecutivo catalán.

Esta es una de las funciones clásicas del Parlamento, y en este punto solamente se puede hacer referencia a las preguntas (325) e interpelaciones (69) presentadas -en su mayoría por la oposición-, porque ni la moción de censura ni la cuestión de confianza han sido todavía aplicadas en el Parlamento de Cataluña. Preguntas e interpelaciones han sido en este Parlamento instrumentos ágiles. de control, singularmente por la prontitud (alrededor de un mes) con que, normalmente, el Consejo Ejecutivo las ha contestado. De este modo, se ha conseguido mantener en buena medida su actualídad, que, como es sabido, constituye uno de los requisitos de eficacia más importantes y a la vez menos frecuentes en buen número de Parlamentos.