Dos sentencias del Tribunal Constitucional sobre economía / 1

La nueva organización territorial que la Contitución de 1978 establece en nuestro país, de la que son piezas fundamentales las comunidades autónomas, dotadas por sus estatutos de un considerable poder de autogobierno, ha variado, o, mejor dicho, está variando de forma sustancial el escenario político en el que se desarrolla la actividad económica.Aunque resulta normal que esta variación haya de llevar consigo importantes consecuencias y repercusiones económicas, llama la atención, sin embargo, la rapidez con que el sistema económico ha recibido el impacto de la nueva distribución territorial del poder político.

Con la excepción de la lengua y de la cultura, que constituyen los auténticos hechos diferenciales de Cataluña y del País Vasco, estas comunidades autónomas -y de ellas especialmente hay que hablar, al estar constituidas y en funcionamiento desde diciembre de 1979- han concedido prioridad absoluta, en el desarrollo de su acción de gobierno, al ejercicio de sus competencias en materia económica. Hay que reconocer que al hacerlo así, ambas comunidades han seguido la pauta marcada por sus respectivos, estatutos de autonomía, cuyas listas de competencias se refieren de manera fundamental a cuestiones económicas. El Estado, ante la natural tendencia expansiva que se halla implícita en el desarrollo por parte de Cataluña y del País Vasco de sus competencias económicas, ha adoptado una firme actitud encaminada a evitar que ello pueda poner en peligro la unidad del sistema económico constitucionalmente establecido.

En estas circunstancias, el bloqueo, por razones que no resulta pertinente analizar aquí, de los cauces políticos que podrían haber resuelto el problema -y que sólo han funcionado en algún caso aislado- y la falta de una ordenación general de la economía que articule las competencias del Estado y de las comunidades autónomas en materia económica, han conducido a la procesalización del conflicto, dejando en manos del Tribunal Constitucional la difícil tarea de construir a golpe de sentencia, si se me permite la expresión, el nuevo modelo económico derivado de la Constitución.

De entre la ya abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre economía, merece la pena destacar dos pronunciamientos: la sentencia de 16 de noviembre de 1981, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno contra la ley del Parlamento vasco del 12 de febrero de 1981, sobre centros de contratación de cargas en el transporte terrestre de mercancías, y la de 28 de febrero de 1982, recaída en los conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno vasco contra el real decreto de 30 de diciembre de 1980, sobre computabilidad de los valores de renta fija emitidos o calificados por las comunidades autónomas en el coeficiente de fondos públicos de las cajas de ahorro, y por el Gobierno de la nación contra el decreto del Gobierno vasco de 16 de marzo de 1981, sobre dependencia de las cajas de ahorro de la comunidad autónoma del País Vasco. Nos ocuparemos de la primera sentencia en este artículo, dejando para mañana el análisis de los pronunciamientos contenidos en la segunda.

Definición de nuestro sistema económico

El interés fundamental de la sentencia de 16 de noviembre de 1981 radica en que aborda directamente el problema de la definición de nuestro sistema económico, formulando al respecto, entre otras, las siguientes precisiones:

1. El artículo 38 de la Constitución, en el que se reconoce "la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado", se halla en muy directa relación con otros preceptos de la misma Constitución, y, señaladamente, con el 128 y el 131, "en conexión con los cuales debe ser interpretado". Reiterando la misma idea, el Tribunal declara que "esta libertad... en todo caso ha de ser compatible con el principio declarado en el apartado 1 del artículo 128" -según el cual, toda la riqueza del país en sus distintas modalidades y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general- "y con las habilitaciones específicas que al legislador confieren tanto el apartado 2 de este mismo artículo como el apartado 1 del artículo 131", en cuyos preceptos se reconoce, respectivamente, la iniciativa pública en la actividad económica y la reserva al sector público de recursos y servicios esenciales e intervención de empresas (privadas), por un lado, y la posibilidad, por otro, de que el Estado planifique la actividad económica general.

Esto significa que la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado no es, según el Tribunal Constitucional, el único elemento definidor de nuestro sistema económico, sino que la iniciativa pública en la actividad económica y la planificación forman también parte, junto a otros principios, de dicho modelo, que reviste por ello un carácter más complejo.

2. El artículo 38 "viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad", límites cuyo mantenimiento -continúa diciendo el Tribunal- está asegurado constitucionalmente "por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad (en el caso de la sentencia, a la libertad de empresa) de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial".

Lo más importante de esta declaración es la doble afirmación del Tribunal de que la regulación de la libertad de empresa requiere siempre una norma de rango legal y que ni siquiera una ley puede ignorar o desconocer el contenido esencial o núcleo de dicha libertad.

La primera afirmación aparece matizada por un voto particular formulado a la sentencia en, el sentido de que "ello no significa... que en cada una de las situaciones concretas en que pueda resultar limitada la libertad de actuación de un empresario tenga que producirse una ley, ni que en cada limitación de la concreta libertad empresarial haya necesariamente una reserva de ley". Sin embargo, esta posición parece confundir la libertad de empresa como elemento institucional del sistema económico con la concreta libertad de actuación de los empresarios.

Entendido el principio de libertad de empresa en su sentido propio, la reserva legal que, según la afirmación del Tribunal Constitucional, le sirve de garantía determina que las intervenciones administrativas en la economía por exigencias del interés general -título genérico al que Se pueden reconducir todas las actuaciones de los poderes públicos previstas en la Constitución- necesiten siempre, salvo que estén legitimadas directamente por esta última, de una previa habilitación legislativa, es decir, de la aprobación por las Cortes de una ley que les sirva a un tiempo de fundamento y de límite.

Por otra parte, el necesario respeto al núcleo o contenido esencial de la libertad de empresa, que, asimismo, proclama el Tribunal Constitucional, hace que dichas intervenciones -y señaladamente la planificación de la actividad económica general, que constituye, según el mismo Tribunal, uno de los elementos definidores de nuestro sistema económico- nunca puedan ser vinculantes, y sí tan sólo indicativas, para los agentes económicos y sociales privados, a salvo, en todo caso, la posibilidad de expropiación de sus bienes y derechos, por causa justificada de utilidad pública o interés social y mediante la correspondiente indemnización previa.

3. Si bien es cierto que la regulación de la libertad de empresa, al igual que la de los demás derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título I de la Constitución, requiere siempre una norma de rango legal, "esta norma", señala el Tribunal, "sólo ha de emanar precisamente de las Cortes Generales cuando afecte a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Cuando una norma legal no afecte a las condiciones básicas de tal ejercicio -sigue diciendo el Tribunal Constitucional- "puede ser promulgada por las comunidades autónomas cuyos estatutos les atribuyan competencia legislativa" sobre la materia.

De esta declaración parece importante retener dos ideas: la primera es que, salvo cuando otra cosa exija el principio de igualdad de todos los españoles, las comunidades autónomas comparten con el Estado la potestad legislativa en materia económica, circunstancia esta que confiere a nuestro ordenamiento jurídico de la economía una estructura compuesta; la segunda es que el principio de igualdad sólo juega como determinante de la competencia exclusiva del Estado en el caso de que resulten afectadas "posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos".