Las medidas tributarias de la ley de Presupuestos

El proyecto de ley de Presupuestos generales del Estado para 1982, que en estos días se está discutiendo en las Cortes, contiene un conjunto de medidas tributarías. Sus objetivos principales parecen ser la reactivación de la actividad económica y el incremento de los ingresos. En cuanto a lo primero, cada día resulta más evidente que el. sistema fiscal es una herramienta de problemática eficacia para la política económica, sobre todo cuando la falta de inversión y el desempleo alcanzan las cotas actuales. Las decisiones empresariales no se adoptan en función de los tributos a pagar, lo cual es sólo un dato, casi siempre secundario, de los muchos que hay que tomar en cuenta para poner en marcha los motores de la economía.Por lo que respecta a lo segundo, está claro que el fisco no da de sí para cubrir los actuales gastos del Estado. No podemos pensar en una reforma, porque justamente acabamos de realizarla. Es cierto que las actuales disposiciones pueden mejorarse y sería muy deseable la serenidad político-administrativa necesaria para efectuarlo. Pero este tipo de medidas, que también encontramos en la ley de Presupuestos, conduce en todo caso al asentamiento del proceso de reforma, y no a significativos incrementos en la recaudación. También es cierto que podemos proceder a elevaciones lineales de tipos impositivos, es decir, a un simple aumento de la presión fiscal, como ya se ha hecho en algunos momentos de nuestra historia financiera (por ejemplo, la reforma de Larraz, tal vez el menos franquista de los ministros de Franco, en 1940). Pero no parece la mejor forma de ayudar al relanzamiento de la actividad económica ni el momento político actual aconseja este tipo de medidas. Además se corre el peligro de distorsionar los criterios de reparto de la carga tributaria y obstaculizar así uno de los resultados más deseables de la reforma, al que tanta atención prestó Fuentes Quintana, su principal inspirador, recordándonos que no era cosa de sacar mucho fruto, sino de obtenerlo de los árboles debidos.

No obstante, el presupuesto de 1981 tenía que asumir esos objetivos y se enfrenta a una situación difícil que, por un lado, parece exigir la liberación de cargas fiscales para las actividades productivas y, por otro, el aumento de la presión tributaría, reduciendo así a una cuantía razonable el déficit que debe ser financiado por la vía no fiscal.

Este es, pues, el problema. Puesto que las páginas de este diario han prestado suficiente atención a la financiación del déficit, cance real de tales medidas tributarias, que se ven sometidas al dilema anterior y a la norma constitucional que impide a la ley de Presupuestos crear tributos o modificar los existentes sin autorización previa, norma que provocó nada menos que un recurso de inconstitucionalidad contra la ley de Presupuestos de 1981.

Intermediarios financieros

Veamos las modificaciones introducidas.

1. Impuesto sobre la renta. Las analicemos en esta ocasión el al reformas más visibles son, sin duda, la elevación de la tarifa y de la parte máxima de renta que puede llevarse el Estado (42%). Esto significa que, en principio, los es pañoles tributaremos más. Pero tambiéri conviene saber que se han elevado las deducciones por motivos familiares, se reduce la carga a las rentas del trabajo personal de pendiente (1 %) y se ha creado una cuenta fiscal de ahorro, lo que su pondrá una disminución del tribu to para muchos contribuyentes conforme a criterios de justicia distributiva que son acertados.

Parece claro que tales medidas colaboran al perfeccionamiento del impuesto y que la subida de la tarifa intenta compensar la pérdida de recaudación, aunque sería deseable concentrar tal subida en los escalones de renta altos de forma más acentuada.

Por lo demás, se prorrogan una serie de medidas de la ley de Presupuestos de 1981, ninguna de las cuales implica mayor presión fiscal: la exención total de las plusvalías por enajenación de la vivienda y la introducción de un coeficiente corrector de los incrementos patrimoniales son las de mayor importancia.

2. Impuesto de patrimonio., La modificación se reduce a prorrogar la elevación de los mínimos exentos aprobada para el año anterior. Cabría, sin duda, la posibilidad de elevar esas cifras, dado el deterioro de la moneda, y compensar la pérdida de recaudación con subida de las tarifas para los patrimonios más altos. Aunque, a la vista de la significación real de este tributo, ello tendría un valor simbólico.

3. Impuesto de sociedades. Las medidas adoptadas van ante todo encaminadas a la promoción de inversiones. Para ello se han prorrogado las deducciones por adquisición de activos fijos nuevos y creación de puestos de trabajo que figuraban en la ley de Presupuestos de 1981. Además se ha introducido una nueva deducción por gastos en programas de investigación y desarrollo de nuevos productos o procedimientos industriales y una deducción adicional del 5% de la inversión neta.

Esta medida es muy importante, puesto que se modifica cualitativamente el carácter de la tradicional deducción por inversiones, al permitir esta bonificación sólo para la inversión neta, es decir, para la nueva inversión que no sea reposición de material o compensación de desinversiones, sino verdadero' aumento del activo empresarial. Novedad que puede ser de gran trascendencia para la futura regulación fiscal de las inversiones, porque en nuestro país el empresario disfruta de una doble protección tributaría: se le dejan libre de impuestos las cantidades necesarias para amortizar su activo y se le deduce de la cuota un tanto por ciento de la inversión, sin investigar si se trata de inversiones netas o de simple reposición.

Modificaciones más visibles

Este nuevo concepto aparece también al regular la suscripción de títulos de la Deuda o calificados en Bolsa, de modo que la base máxima de la deducción es la parte del beneficio destinado a reservas. Lo que es también mucho más importante de lo que puede parecer a simple vista. Afectará a los intermediarios financieros sometidos al régimen de inversiones obligatorias (en especial, bancos y cajas de ahorro),que no podrán ya beneficiarse de deducciones por la cuantía absoluta del movimiento de su cartera de valores, sino sólo en la medida en que se trate de in versión neta, es decir, de títulos adquiridos con cargo a los beneficios, y no con cargo al importe de venta o amortización de los poseídos con anterioridad.

La subida del tipo impositivo de cajas de ahorro, rurales, cooperativas de créditos y mutuas de seguros compensará suficientemente, junto con la. medida anterior, la pérdida de recaudación provocada por la protección fiscal a la inversión.

Por último, y esto también afecta al impuesto sobre la renta, no puede pasar inadvertido que, por no haberse prorrogado determinadas normas de ejercicios anteriores, se producirá en 1982 la igualación de las desgravaciones fiscales por adquisición de títulos valores. La incidencia de esta medida es clara. Basta con recordar que el Banco de España señalaba en su último informe que la disminución del ahorro y el incremento de las emisiones con diferente grado de protección tributaría provocó una situación "que prácticamente expulsó del mercado a los emisores que han de hacer frente a la totalidad del coste, sin traspasarlo al Estado parcialmente a través de las bonificaciones o desgravaciones fiscales".

4. Impuestos indirectos. Junto a la disminución del impuesto sobre el lujo que grava los automóviles se ha producido una subida de tipos impositivos que suponen mayor carga fiscal y que se justifican por la necesidad de incrementar la recaudación (ITE, transmisiones patrimoniales, alcoholes, tasas y precio del tabaco). Aunque en algún caso tengan también la ventaja de corregir desajustes de la actual normativa, como sucede con la elevación del tipo de las transmisiones de inmuebles, sometidas a una extraña posibilidad de elección entre los impuestos de tráfico de empresas y de transmisiones patrimoniales que implica distinta carga fiscal.

Como es manifiesta la intención recaudatoria, con independencia de las interpretaciones forzadas que intentan explicar la subida, no merece la pena mayor comentario.

Lo importante ahora es sacar conclusiones de todo este asunto. Parece claro que las medidas fiscales de esta ley de Presupuestos cumplen tres objetivos, como ya se habrá advertido. Por una parte, intentan asentar la reforma a través, sobre todo, de la corrección y fortalecimiento del impuesto sobre la renta, que es el tributo que el ciudadano siente más directamente sobre su bolsillo y en el que sería muy peligroso tolerar visibles defectos en los criterios de reparto de la carga. Por otra, aumenta la protección fiscal a la inversión, en especial a través del impuesto de sociedades, y se pretende depurar el propio concepto de inversión para evitar el espejismo que la confunde con simples reposiciones de activos. Todas estas medidas tienen poco efecto en el volumen de recaudación porque la disminución de ingresos que provocan (en torno a 100.000 millones de pesetas) ha sido compensada con elevación de cuotas.

Por último se ha pretendido conseguir mayores ingresos elevando con prudencia los impuestos indirectos (unos 50.000 millones de pesetas), terreno en el que debe andarse con cuidado para no acabar con la preeminencia recaudatoria de los tributos directos, conseguida tras muchos años de esfuerzo.

La enseñanza de todo esto es que, si somos realistas, la actual gestión del sistema tributario ya no da para más, o al menos no va a lograr en ningún caso financiar este Presupuesto. A mitad del siglo XIX, Alejandro Mon y Ramón de Santillán diseñaron un sistema fiscal que permitió cubrir, al menos durante algunos años, las necesidades públicas. A principios del siglo XX, Fernández de Villaverde lo adaptó a las circunstancias y consiguió de nuevo una época de respiro. En nuestro momento nos encontramos con el problema de que el déficit crece con perversidad inmediatamente después de realizar la reforma posible desde un punto de vista técnico y político. ¿Qué podemos hacer ahora? Si la situación económica no fuese adversa, la solución podría estar en la subida lineal de la presión fiscal. Pero en las actuales circunstancias, este remedio, como suele decirse, acabaría con el invento.

La lucha contra el fraude

Dejando, pues, a un lado la necesidad del control de cantidad y calidad del gasto público y de repasar una y otra vez la forma más conveniente de financiar el déficit (que en el proyecto del Presupuesto alcanza los 700.000 millones de pesetas), debe quedar claro que sólo podemos aumentar los ingresos fiscales mejorando la gestión y la lucha contra el fraude; pues, de no ser así, como advertía el Libro Blanco de la reforma, conseguiremos "gravar cada vez más sobre cada vez menos". Nuestros problemas no son ahora de reformas legislativas, sino de aplicar las ya efectuadas, contando para ello con una Administración suficiente, alejada del camino que emprendió Navarro Rubio en 1957.

Quien crea que en este campo de la gestión vamos a conseguir resultados espectaculares a corto plazo o la cobertura de una parte sustancial del déficit provocado por la actual situación socioeconómica, se equívoca. De ahí la gravedad del tema. Pero es la única vía que nos queda para asentar el sistema tributario y hacer más llevadero el déficit, que siempre saltará por encima de las posibilidades fiscales en momentos de crisis económica en regímenes políticos y sociales en los que, afortunadamente, la crisis hace que el Estado ponga en marcha un cuantioso volumen de transferencias sociales, que pueden ser afrontadas si sabemos construir un país solidario y, si el sistema fiscal trabaja con eficacia.

Por ello, quienes presumiendo de conocer los misterios financieros sacan conclusiones decididamente negativas sobre nuestro inmediato futuro, y se escandalizan por aumentos que consideran intolerables de la carga fiscal, cumplen el papel de advertirnos sobre la seridad del problema, lo que es de agradecer. Pero sería oportuno recomendarles que profundizaran más en su análisis, pospusieran sus intereses y se descargaran de miedo para buscar soluciones, porque, sí estamos decididos a actuar, tal vez también en este terreno sea válido aquello de que un optimista es un pesimista bien informado. El lector puede invertir los términos; pero, ¿dónde nos conducirá su ingenio?