El País Vasco, del privilegio al sacrificio

Los temas más conflictivos en las negociaciones de los pactos autonómicos entre Gobierno y PSOE fueron el de las diputaciones, en lo político, y el del Fondo de Compensación Interterritorial, en lo económico. Sin embargo. el efecto de mayor alcance ha sido el intento armonizador de todo el proceso. Estaba claro que el resultado debía ser acercar los balances económicos en unas y otras zonas. En otras palabras: no se podía generalizar la autonomía vasca, la primera y más atípica, por otra parte, a la vista de la LOFCA (ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas). Los negociadores daban por sobreentendido que había 4ue sacrificar los privilegios. Y eso han tratado de hacer con sus acuerdos.

Si bien los autores del informe que dio lugar a los pactos insistían que es más jurídica que económica la diferencia entre la financiación vía ingreso (la del sistema foral de concierto o convenio) y la basada en el gasto (sistema LOFCA), en amplios medios empresariales y políticos hacía mucho tiempo que se consideraban un privilegio los sistemas forales. Mucho más en tanto en cuanto los nacionalistas vascos lograron, como consecuencia de una larga y atormentada negociación, que el cupo o aportación al Estado por las cargas generales no asumidas se redujera a 38.596 millones de pesetas para 1981.

La atracción de los impuestos concertados

El País Vasco se quedaba con los impuestos concertados (todos, excepto la renta de aduanas, los que se recaudan a través de los monopolios fiscales y la imposición sobre alcoholes), con los que puede ejercer funciones de exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección, así como mantener, establecer y regular el régimen tributario. Por su parte, Cataluña, cuya ley de Cesión de Tributos está todavía en el Parlamento y se aplicará en virtud de los pactos a las restantes autonomías, contaba con el esquema de recursos de la LOFCA (es el del cuadro número 1).De hecho, en el primer estudio jurídico que dirigió el profesor García de Enterría se exponía la preocupación de que en las negociaciones siguientes a las del País Vasco y Cataluña tuvieran más peso las posturas de fuerza que la visión del esquema global resultante. La atracción del esquema foral era innegable. Pero los intereses económicos de implantación estatal, recelosos de estas aspiraciones, temían que la menor aportación vasca a los ingresos del Estado supondría, en definitiva, mayor déficit o presión fiscal que soportarían las restantes regiones.

Primeros estudios críticos

Casi al mismo tiempo que las Cortes aprobaban la primera ley del Concierto con el País Vasco, que fijaba el cupo provisional para 1981 y daba como plano el mes de junio pasado para definir los criterios del cupo en el quinquenio 1982-1986, un estudio confidencial elaborado en el Ministerio de Administración Territorial consideró el índice de imputación utilizado para el cálculo del cupo 1981 como claramente ¡legal, carente de significado económico e injusto.El índice de 'Imputación o tipo de cupo para 1981 es la media geométrica de los índices de población sobre la total española (5,742%) y valor añadido neto estimado para el País Vasco sobre el total (6,78%). Para llegar al cálculo de los 38.596 millones de aportación o cupo final, del presupuesto de gastos del Estado en 11)81 (dos billones, 823.000 millones de pesetas) más la desgravación fiscal a la exportación (174.000 millones) fueron restadas las cargas correspondientes a competencias asumidas por la comunidad autónoma vasca hasta finales de 1981 (964.189 millones de pesetas, incluyendo los ajustes por corporaciones locales); de los dos billones, 33.011 millones resultantes se dedujeron los tributos no concertados (624.474 millones), los ingresos no tributarlos ( 196.066 millones), el impuesto de compensación de gravámenes interiores (158.338 millones ) y el déficit presupuestarlo previsto (435.609 millones); los 618.524 millones finales fueron divididos por el 5,24% de índice de lmputación, arrojando los 38.596 millones de cupo.La argumentación del análisis del Ministerio de Administración Territorial es que el índice 6,24% es ilegal porque no se fundamenta básicamente en la renta, como señala la ley del Concierto. sino en los dos coeficientes antes citados. Igualmente, lo considera carente de significado económico porque, desde el punto de vista de la capacidad de pago, no tiene sentido un indicador de renta y otro de población. Por último, dice que es injusto y regresivo porque la hipótesis de su generalización al resto de las regiones no se tendría en pie: el Estado no tendría recursos para financiar las cargas generales y pararían más los que menos tienen. Los madrileños, por ejemplo, con una renta por habitante superior en el 117% a la extremeña, entregarían un cupo sólo mayor en el 46%. De otro lado, añadía que el índice es técnicamente incorrecto (la suma de los calculados para cada CC AA no sería igual a cien) y notoriamente ineficaz.

El informe ministerial ponía de relieve que en este tema las matemáticas no podían hacer maravillas, como luego ocurrió en las simulaciones para el reparto de los 180.000 millones de pesetas del fondo de compensación interterritorial. Incluso con un índice neutral basado exclusivamente en el valor añadido neto, que es aproximadamente al que tratan de conducir los pactos autonómicos, varias comunidades no podrían ni siquiera pagar el cupo. Pero lo más grave era que, pese a estirar al máximo las posibilidades de estimación del índice y hacerlo progresivo, todas las CC AA podrían pagar el cupo, pero bastantes no contarían con recursos para hacer frente a las cargas asumidas.

Amplio margen

Así las cosas, el Ministerio de Administración Territorial concluía que la LOFCA, por el contrario, ofrecía un amplio margen de actuación si se buscaba una interpretación correcta de la misma y se aplicaba en lo sucesivo a todas las CC AA. A la vez, habría que revisar la metodología para el cálculo del cupo vasco para evitar agravios comparativos.La fórmula recomendada (igualdad entre la recaudación por los tributos concertados y la suma del cupo y del coste efectivo de los servicios) no fue seguida fielmente por la comisión de expertos, que encontró un camino más flexible: no incluir en las cargas asumidas a nivel nacional las inversiones nuevas y las transferencias, calcular el índice de imputación -a partir sólo de la renta relativa (producto interior bruto del País Vasco a precios de mercado sobre el total nacional) e incluir el efecto del ajuste territorial por el hecho insular.