Elecciones sin ley electoral / 2

No sólo es necesaria una nueva ley electoral por mandato constitucional, sino que también hay razones de orden técnico y político que abundan en ese sentido. Por una parte, se justifica su necesidad por la exigencia de modernizar y racionalizar los futuros procesos electorales en España. Debe tenerse en cuenta que el decreto-ley de 1977, al margen de las peculiaridades coyunturales y de la premura de su elaboración, permanece excesivamente anclado en los mecanismos tradicionales que proceden de la vieja ley electoral de 1907, lo que explicaría de por sí la necesidad de introducir nuevas técnicas tendentes, en última instancia, a agilizar el proceso electoral y -a conseguir que los resultados se obtengan de forma rápida y fiable. Todos recordamos, a este respecto, el bochorno que transmitía la frase del representante del Ministerio del Interior cuando en las pasadas elecciones manifestó por televisión que iba a transmitir « los resultados provisionales definitivos».Es más: habría que señalar que, de aplicarse literalmente las disposiciones del decreto-ley de 1977, que sigue en este aspecto casi al pie de la letra lo dispuesto en la ley de 1907, serían necesarios, merced a la peculiar forma de recuentos de vot9s que establece, más de dos meses para garantizar auténticamente los resultados oficiales. Así, cabe también recordar la pimienta que contiene el hecho de que la Administración, a fin de solventar dicho obstáculo, tuviese que recurrir en las elecciones pasadas a los resultados que suministraban los interventores del Partido Comunista, que los habían obtenido con exactitud y disciplina...

Por otro lado, el sistema judicialista de la Administración electoral que contempla el decreto-ley de 1977 constituye un elemento de poca agilidad en su funcionamiento, que además repercute en la paralización de las tareas judiciales, durante los períodos de elecciones, en un país en donde, como ha recordado recientemente el subsecretario de Justicia, tenemos un déficit de 6.000 jueces y magistrados. En definitiva, estas y otras razones técnicas que no podemos exponer aquí justifican más que sobradamente la exigencia de una moderna ley electoral.

Por último, la nueva ley electoral deberá conseguir un objetivo de alcance fundamentalmente político, consistente en contribuir a la consolidación de la democracia en España. En efecto, la experiencia de las dos elecciones celebradas hasta ahora nos indican la dificultad, de acuerdo con las normas del decreto-ley de 1977, de afirmar la efectividad y eficacia política de la normativa electoral desde el punto de vista de la solidez democrática necesaria en nuestro país.

Así, en primer término, se ha puesto de manifiesto hasta ahora la dificultad de que un partido alcance la mayoría necesaria para poder gobernar de forma estable. Lo cual, si siempre es conveniente en una democracia, lo es más aún en las actuales circunstancias españolas.

En segundo lugar, la experiencia de las dos legislaturas que hemos tenido nos señala igualmente la necesidad de que las Cortes. Generales se hallen integradas por un reducido número de grupos parlamentarios, lo más amplio posible, que permita la agilización de los trabajos de las Cámaras.

En tercer lugar, la nueva ley electoral debería remediar, en lo posible, la desigualdad existente sobre todo en el Senado respecto a su representatividad, puesto que el actual sistema rompe abiertamente con el principio de la igualdad de voto que debe regir en todo sistema democrático.

Por último, habría que responder de algún modo a las críticas que se formulan sobre la pasividad del elector que se encuentra ante listas bloqueadas y cerradas, que constituyen en cierta medida una clara imposición de la jerarquía de los partidos. De ahí que pasemos a formular algunas sugerencias que podrían paliar de forma moderada las insuficiencias de índole técnica y política de que adolece el decreto-ley de 1977 y que debería evitar la nueva legislación electoral.

Partiendo de la perspectiva señalada, conviene matizar con dos observaciones dichas sugerencias. Por una parte, parece evidente que, tras las elecciones celebradas, el decreto-ley ha dado muestras de defectos de naturaleza política, pero me atrevería a mantener que son mucho más graves, para el buen funcionamiento de la democracia, los de carácter técnico. Creo, por tanto, que las elecciones pasadas, desde un punto de vista democrático, han de ser consideradas válidas, a pesar de ciertas insuficiencias y desviaciones propias de la peculiaridad de la restauración de la democracia en España, esto es, a pesar de cierta manipulación por el Gobierno de la legislación electoral y, por qué no decirlo, de una cierta falta de preparación democrática de los partidos y del electorado, después de cuatro lustros de continencia política. En cualquier caso, no parece que la normativa electoral, políticamente hablando, pueda ser considerada «atípica» en comparación con otras legislaciones comparadas.

Pero las cosas cambian desde el punto de vista técnico, puesto que las normas de 1977 contienen muchos aspectos de clara naturaleza tercermundista. De ahí que crea indispensable poner más énfasis en las sugerencias técnicas que en las de carácter político.

Pero,- sea lo que fuere, es claro que las sugerencias políticas que paso también a formular serán de menor tonelaje debido, en parte, como ya he dicho, a los condicionamientos constitucionales que es preciso acatar.

Desde la perspectiva técnica, creo indispensable que la nueva ley electoral se plantee los siguientes puntos principales:

a) Administración electoral.. Parece claro que la regularización de las actividades de los partidos políticos, la renovación que se ha llevado a cabo en la Administración local inspirada en los principios democráticos, la entrada en vigor de la Constitución y las garantías que contiene de los derechos y libertades ciudadanos han venido a alterar las circunstancias en que se dictó el decreto-ley de 1977. Pero, además, la evolución general de los niveles de educación y de la cultura cívica que se van alcanzando, en comparación con los existentes en la época de la ley de 1907, contribuyen igualmente a aconsejar la reforma de la Administración electoral, que ha mostrado numerosos ejemplos de lentitud e ineficiencia, de forma que, manteniendo las garantías necesarias para la pureza del proceso electoral, funcione con una mayor rapidez, claridad y eficacia. A tal fin, creo que serían convenientes las siguientes medidas.

1. Por una parte, se debería tender a una Administración electoral permanente y profesionalizada. La creación de un sistema de autonomías supone el aumento de las consultas electorales, que, además de nacionales y locales, serán también de ámbito territorial-comunitario. Es más: la exigencia de un rápido conocimiento de los resultados y del mantenimiento de un censo electoral adecuado y verídico, en una época de amplia movilidad de la población, suponen la necesidad de crear una estructura permanente que, sin disminuir las garantías de limpieza y de imparcialidad de las elecciones, venga a hacer más eficiente su realización y el conocimiento instantáneo de sus, resultados.

Esta Administración permanente y profesionalizada estaría basa da en un Instituto para la Administración Electoral, que vendría a sustituir la estructura de las juntas electorales (central, provinciales y de zona), de composición variable y no especializada. La necesidad de que se mantenga la más alta imparcialidad durante las consultas electorales se vería satisfecha, en lo que se refiere al mencionado Instituto, por el origen parlamentario de su director, que sería nombrado por el Rey a propuesta de las Cortes, por la existencia de un Consejo Superior del Instituto compuesto por representantes de instituciones de reconocido prestigio y probada imparcialidad y por la selección, mediante concurso-oposición, de un cuerpo del Estado de técnicos electorales.

La labor de la Administración electoral así creada se referiría fundamentalmente a la preparación y organización material de las elecciones, así como a facilitar el eficaz y rápido conocimiento de sus resultados. Además se deberían atribuir al Instituto facultades en orden a la resolución de recursos y reclamaciones, previos a la vía contencioso-electoral, sin perjuicio de las competencias revisoras de ésta. Para ello habría que prever la existencia, dentro del mencionado Instituto, de órganos eminentemente de gestión (director y delegados provinciales) y de revisión y control (Consejo Superior). Junto a ellos, y con carácter colaborador, se podría obtener la colaboración de los secretarios de ayuntamiento de municipios cabeza de partido judicial, a efectos de conocimiento y difusión de los resultados electorales.

2. Por otra parte, habría que reforzar el papel de la Administración local en el proceso electoral. La existencia de una Administración local inspirada en los principios democráticos y las garantías introducidas por el texto constitucional y las leyes que la desarrollan aconsejan encomendar a la Administración municipal la gestión de ciertas materias electorales, sin perjuicio de la dirección y supervisión garantizadora del Instituto para la Administración Electoral. Se debería atribuir asimismo a los ayuntamientos la realización de tareas preparatorias del proceso electoral y especialmente su colaboración para la confección descenso.

b) Censo electoral. Ahora bien, en la próxima ley electoral se debería procurar que en todo momento, y ante la previsible realización de consultas electorales generales, territoriales y locales, se cuente siempre con un censo electoral lo más exacto posible y que tenga especialmente en cuenta la movilidad de la población. Para ello, el Instituto para la Administración Electoral, en colaboración, como decimos, con los ayuntamientos, deberá, corno función principal, ocuparse continuamente de la existencia de un censo actualizado, que es, sin duda alguna, uno de los mayores defectos con que contamos en la actualidad. En efecto, ejemplos como las dobles inscripciones, el censo inflado de muchos municipios con vistas a adquirir, basándose en una población inexistente, ciertas ventajas administrativas o económicas, nos indican que no existe un censo fiable y que en gran parte las cifras de abstencionismo no responden a la realidad.

c) Campaña electoral. En cuánto a la campaña electoral, la experiencia española y los ejemplos de otros países aconsejan, por un lado, adoptar una mayor simplificación y, por otro, un mayor control sobre sus aspectos económicos al objeto de suprimir tanto las desigualdades contrarias a los criterios constitucionales como evitar al mismo tiempo posibles escándalos y acusaciones que afectarían a todo el sistema democrático.

Refiriéndonos a la simplificación, cabe destacar que se debería reducir a quince días, en lugar de los veintiuno actuales, la duración de la campaña, a fin de no prolongar indebidamente una atmósfera de enfrentamiento y agitación que podría conducir a un rechazo o hastío del electorado. Esta simplificación se debería extender también a la propaganda en medios de comunicación pública. A este respecto se debería fijar un tope máximo de horas de propaganda a repartir entre los grupos parlamentarios en condiciones de proporcionalidad que deberían fijar ellos mismos. Asimismo, también habría que habilitar un tiempo. de emisión para partidos y grupos no representados en el Parlamento, al objeto de no contrariar una igualdad de oportunidades inicial mínima.

El control económico de la campaña podría conseguirse mediante diversas técnicas: la centralización en un representante de todos los aspectos económicos para que sirva de interlocutor con la Administración; la publicidad, terminada la campaña, de todos los gastos e ingresos a efectos de evitar la utilización de fondos no permitidos, etcétera.

d) Votación y escrutinio. Por lo que afecta al procedimiento de votación, se deben poner los medios para conseguir la mayor pureza del voto. A tal fin, se debería introducir el sistema, adoptado en otros muchos países de forma satisfactoria, de la papeleta oficial única, complementado con la utilización obligatoria de la cabina electoral. Estos dos procedimientos garantizan el secreto del voto y la independencia del elector en mayor medida que el sistema seguido hasta ahora basado en las papeletas impresas particularmente por las diversas candidaturas y la no obligación del uso de la cabina.

La previsible multiplicación de votaciones (a Cortes Generales, a asambleas autonómicas, a diputaciones y a ayuntamientos) aconseja que éstas se celebren en días festivos, al igual que ocurre en la mayoría de los países europeos. Con ello se minimiza el impacto de la elección en la marcha de la Administración pública y de la empresa privada, causándose un mínimo trastorno al funcionamiento de la economía. Es más: a pesar de opiniones muy extendidas de dudosa validez, las elecciones en festivos no aumentarían el abstencionismo e incluso lo podrían reducir.

Se debería también simplificar el voto por correo y, singularmente, el voto de los emigrantes, utilizando la colaboración del Instituto para la Administración Electoral con los consulados españoles en el extranjero.

En cuanto a las operaciones posteriores a la votación, habría que introducir una serie de cambios, destinados a simplificar los trámites y acelerar tanto el conocimiento como la proclamación de los resultados. Para ello, las respectivas mesas deberían comunicar los resultados, junto con la documentación oportuna, a los secretarios de los ayuntamientos de los municipios cabeza de partido, que a su vez trasladarían la documentación a la delegación provincial del Instituto para la Administración Electoral. Los ayuntamientos de los municipios cabeza de partido judicial se podrían convertir en centros de recepción de documentos y sede de las terminales electrónicas que transmitiesen instantáneamente los resultados al centro de cálculo del Instituto para la Administración Electoral. Con semejante sistema se obviaría la lamentable situación de no conocerse los resultados de las últimas elecciones hasta casi el día siguiente de las mismas.

Habría que hablar de otros muchos aspectos técnicos, pero no es posible extenderse más aquí.

Jorge de Esteban es profesor agregado de Derecho Político de la Universidad Complutense, ex subdirector general del Centro de Estudios Constitucionales.