El segundo informe De Enterría

De acuerdo con la Constitución de 1978, los estatutos ya en vigor y la ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), los principios que deben guiar la construcción del Estado de las autonomías son los de suficiencia, eficiencia, solidaridad y ausencia de privilegios. Suficiencia de medios para que cada comunidad autónoma pueda ejercer las competencias que se le traspasan de acuerdo con los estatutos. Eficiencia en cuanto que el proceso no debe significar un aumento del gasto público. Solidaridad entendida como la reducción de las desigualdades en la distribución de la riqueza. Y ausencia de privilegios en el sentido de no generar agravios comparativos.Según el Estatuto de Cataluña, la LOFCA y el Estatuto de Galicia, durante el período transitorio (hasta que se haya completado el proceso de traspaso de competencias. o hayan transcurrido seis años desde la entrada en vigor del correspondiente Estatuto), el Estado garantizará la financiación de los servicios traspasados en una cantidad igual al coste efectivo de los mismos en el momento del traspaso. Esta garantía, que permitirá a las comunidades autónomas llevar a cabo las actividades que le han sido transferidas, es coherente con la voluntad de transformar el Estado centralista heredado del pasado en un Estado de las autonomias, caracterizado no sólo por la descentralización de las funciones de gestión, sino además por las de decisión que les correspondan a las comunidades autónomas, de acuerdo con los estatutos.

Una regresión en la construcción del Estado de las uutonomías podría materializarse por dos vías:

a) Mediante una reducción del número de competencias decisorias traspasadas.

b) Mediante el incumplimiento del principio de suficiencia, traspasando recursos insuficientes para financiar el coste efectivo de los servicios.

Nosotros, en el presente artículo, no entraremos a analizar los decretos de traspaso, tomando las competencias traspasadas como un dato. El incumplimiento del principio de suficiencia situaría a las comunidades autónomas en una posición en la que, o bien renuncian al ejercicio de parte de las competencias que han asumido, o se verán obligadas a incumplir el principio de eficiencia aumentando el gasto público (financiando el déficit con una mayor presión fiscal sobre los residentes).

El problema del coste efectivo, su correcta definición y método de cálculo tienen, pues, relevancia política y económica en cuanto que afecta tanto a la concepción del estado de las autonomías como a la eficiencia de su funcionamiento.

El coste efectivo se define, en las leyes orgánicas mencionadas anteriormente, como la suma de tres componentes: los costes directos, los costes indirectos y los gastos de inversión. Conceptualmente, esta definición no presenta mayores problemas, pero nos interesa incidir en el tercer componente del coste efectivo. Los gastos de inversión que corresponden a un servicio traspasado sólo pueden referirise, en nuestra opinión, al flujo (anual) de recursos necesarios para la realización de la actividad inversora inherente a dicho servicio.

Para ningún economista puede representar un proiblema conceptual la definición de inversión, y la única cuestión a dilucidar debería ser cómo se calcula la inversión inherente a un servicio traspasado a partir de la información disponible en la contabilidad del Estado. Pues bien, el segundo informe de la comisión García de Enterría no sólo no aporta ninguna solución técnica al problema del cálculo, sino que confunde el concepto de inversión cuando ésta se refiere a un servicio traspasado. Así, define: «Gastos de inversión serán los que hubiera incurrido el Estado durante el año anterior al de transferencia para conservar, mejorar y sustituir, sin ampliar, la dotación de bienes de capital vinculada al servicio que se transfiere». Evidentemente, los gastos de conservación y los de mejora sin ampliación del capital (si es que esto último tiene algún sentido) no son parte integrante de la inversión,sino gastos corrientes, y los de sustitución corresponden a la inversión de reposición.

La inversión, por tanto, de acuerdo con el informe, se identifica -errores conceptuales al margen- con la inversión por reposición cuando se trata del coste efectivo, pero no cuando se trata del Estado.

Así defino el coste efectivo; la participación de cada comunidad autónoma en los ingresos del Estado garantizará, en el mejor de los casos, el coste efectivo de los servicios traspasados, siempre y cuando la única competencia inversora asumida por la comunidad autónoma sea la mera reposición. Resulta, sin embargo, que este no es el caso: las comunidades autónomas, de acuerdo con los estatutos, están recibiendo competencias inversoras y recursos financieros para ejecutarlas, tal como atestiguan los propios decretos de traspaso aprobados por el Gobierno.

Esta errónea y desigual conceptualización de la inversión conduce inevitablemente al incumplimiento de la garantía de financiación del coste efectivo de los servicios durante el período transitorio (que, por lo demás, es el imporiante por cuanto «los redactores del presente informe consideran que no cabe esperar alteraciones significativas en el porcentaje de participación en los ingresos, entre el final del periodo transitorio y el inicial del definitivo»).

No entramos a considerar, por falta de espacio, otros aspectos políticos y económicos del informe. De cualquier forma, el tema del coste efectivo es fundamental, y el tratamiento dado al mismo es suficiente por sí solo para poner en cuestión la viabilidad del sistema de financiación propuesto por un informe que se apoya en incorrecciones técnicas para recomendar una política que viola el espíritu y la letra de la LOFCA y de los estatutos vigentes. Tenemos la seguridad de que las incorrecciones serán evidentes para cualquiera que se acerque al informe con competencia técnica y la esperanza de que las recomendaciones de política autonómica serán profundamente meditadas por los partidos políticos que encargaron el informe antes de hacerlas suyas.