La economía municipal ante la construcción del Estado

El hecho de que las grandes corporaciones locales estén gobernadas por la izquierda, mientras el Gobierno de la nación permanece en manos de UCD, no hace sino añadir un elemento político significativo a una situación municipal que no es de hace un año. En efecto, la participación local en el gasto público total está en España en torno al 17%, mientras que en Japón ese valor llega al 80%, o en EE UU al 61 % (ver cuadro l).Esta débil situación (sólo los inevitables Turquía y Portugal quedan por debajo) proviene principalmente de una «cierta concepción» del Estado y tiene su expresión en un sistema fiscal local en donde se une el hambre de una gran rigidez a las ganas de comer de una complejidad enmarañada y a un nivel de tranferencias del Estado realmente bajo. Esta débil situación financiera de los municipios, unida a la creciente demanda de equipamientos y otras inversiones colectivas, crea en los ayuntamientos una necesidad de financiación externa que el aparato financiero público es incapaz de absorber, sobre todo desde que el Banco de Crédito Local se quedó ya hace tiempo sin margen de maniobra alguno y la «liberalización» que nos invade amenaza con la desaparición de coeficientes en las cajas de ahorro.

El análisis del comportamiento económico de las corporaciones locales se ha visto favorecido con la publicación reciente, por el INE, de una serie homogénea de contabilidad nacional para 1964-1978. De la serie citada se deduce, en primer lugar, que el aumento de participación del gasto público local en el conjunto de la economía española ha sido muy modesto en ese período (unas cuatro décimas del PIB entre 1964 y 1979), advirtiéndose incluso un retroceso de dicha participación después de 1977 (ver gráfico l). Un segundo rasgo se pone de manifiesto: la frecuencia con que en el período histórico citado se han producido situaciones deficitarias en las cuentas de las corporaciones locales. Mientras que tales situaciones apenas si se produjeron para el conjunto del sector público antes de 1975, el déficit se ha hecho habitual para ayuntamientos y diputaciones desde el final de los años sesenta. En tercer lugar, las cuentas nacionales señalan un fuerte descenso en la tasa de ahorr6 público local después de 1971, situación que alcanzó su nivel más bajo en 1976 (ver gráfico 2), para pasar a moderarse algo en años posteriores. La fuerte inercia alcista de los gastos de consumo público local (fundamentalmente sueldos y salarios), el descenso relativo de las transferencias corrientes del Estado, acentuado con la aplicación de la ley de Bases de las Haciendas Locales de 1975, y la rigidez, hasta ahora no corregida, de la imposición autónoma local han sido las causas más importantes del retroceso citado del ahorro local.

Desde el inicio de este proceso (1971), los préstamos del Banco de Crédito Local pasaron a ser el principal factor determinante de la inversión pública local. El retroceso de dichos préstamos, en 1978, y la posterior asignación de los fondos de dicha entidad del crédito oficial a la liquidación de las deudas acumuladas en el período 1976-1978, han provocado el descenso de la inversión pública local. El retroceso relativo de esta última variable es la consecuencia final de un proceso ligado tanto a lo limitado del ahorro local como a la falta de canales financieros específicos dedicados al sector local.

La comparación ya citada con los principales países de la OCDE (cuadro 1) pone de manifiesto el pobre papel de las corporaciones locales españolas. De las cifras de la OCDE se deduce que existe una cierta correlación positiva entre el nivel de desarrollo económico y político de un país y el peso del sector público local en el conjunto de las administraciones públicas.

Una aproximación a los presupuestos municipales

Tras las elecciones de 1979, la mayor parte de los municipios optaron por prorrogar sus presupuestos; por tanto, la etapa democrática sólo llega a expresarse en el ejercicio presupuestario de 1980. Dada la complejidad de fechas y la presencia de presupuestos extraordinarios de inversiones (plurianuales), no existen datos publicados. Se ha recurrido aquí a una muestra de catorce municipios de la provincia de Madrid, en donde se incluye la capital, cuya estructura media de ingresos y gastos ordinarios es la que recoge el cuadro 2. La primera conclusión ya se ha adelantado: la capacidad inversora derivada de los ingresos ordinarios es mínima (9% de los gastos), lo que obliga a los municipios a la elaboración de presupuestos extraordinarios de inversiones con recurso a la financiación externa. Los elevados gastos corrientes representan la otra cara de una misma moneda. En cuanto a los ingresos, el recurso a las tasas (32%) como fórmula para cubrir servicios que en muchos casos podrían ser gratuitos en la forma, delata la citada estrechez de recursos. De esta situación estructuralmente viciada de la fiscalidad local, que adolece de una gran abundancia de disposiciones con un número demasiado elevado de tributos, se ha deducido en los últimos años una gran proliferación de medidas destinadas más a «parchear» la situación de las haciendas locales que a racionalizar y flexibilizar estas últimas (moratorias, presupuestos extraordinarios de liquidación de deudas, variaciones en las participaciones en tributos estatales). Si se pretende conseguir una mayor eficacia en el gasto público, es preciso aumentar el grado de descentralización del mismo, por lo que se deberían configurar unos ayuntamientos que prestasen un nivel adecuado de servicios, que realizasen, a nivel local, una función redistribuidora de la renta y que también desempeñasen tareas estabilizadoras del nivel de actividad, como es la contribución a la lucha contra el paro.

Para ello las Corporaciones locales precisan de una profunda simplificación de los tributos existentes. En Francia, por ejemplo, se han reducido las aportaciones estatales a los presupuestos locales a dos dotaciones generales, la de funcionamiento (16,5 % del impuesto sobre el valor añadido) y la de equipamiento, que se fija en un porcentaje de la inversión pública total, a la vez que la imposición autónoma local se encuentra profundamente simplificada. También es preciso asegurar una cierta estabilidad en la financiación externa, para lo cual debiera configurarse definitivamente un intermediario financiero, más o menos público, que proporcione recursos crediticios a las Corporaciones locales. La evolución lógica hacia una mayor descentralización del gasto público conduce a subrayar la necesidad de unas Corporaciones locales bastante más sólidas desde el punto de vista hacendístico que las actuales.

En pos de la proclamada autonomía municipal, la tantas veces invocada ley de Régimen Local, o bien otra legislación alternativa, debieran diseñar las soluciones, que se concretarían en: a) Un nivel suficiente de transferencias a los municipios en los Presupuestos Generales del Estado; b) Una fiscalidad municipal ágil y simple, acorde con los años ochenta, y c) Unos entes financieros orientados a la vida local, capaces de orientar recursos hacia las necesarias inversiones municipales. Es de temer que falta voluntad política para ello y que no abunda tampoco la imaginación en el Gobierno como para dar una salida seria al problema. Si no es así, seguirán los parches, terreno en el que los sucesivos Gobiernos de UCD han parecido encontrarse tan a gusto en su chapucera versión de la construcción del Estado.