La ambigüedad de la disposición transitoria segunda de la ley básica de Empleo

La ley básica de Empleo, publicada en el BOE de 17 de octubre, produce la fuerte impresión de ser, en su contenido y estructura, un pretexto para su primordial objeto, al menos el único de inmediata realización, de regular de nuevo el subsidio de desempleo, rebajándolo sustancialmente. Pero a mí lo que me ha producido singular alarma es la redacción de su disposición transitoria segunda que, textualmente, dice: «Los que fueren beneficiarios de las prestaciones por desempleo en el momento de entrada en vigor de la presente normativa se regirán por la legislación anterior a todos los efectos, sin que les sea (sic) de aplicación las disposiciones contenidas en esta ley».Pero antes de entrar en el análisis, necesariamente breve, de esta disposición transitoria y su trascendencia para los miles de trabajadores que hayan perdido su empleo más o menos inmediatamente antes de la publicación de la ley, es menester comparar la nueva regulación con la derogada, en lo referente al subsidio de desempleo.

Permaneciendo invariables las demás condiciones del derecho, la nueva norma, frente a los seis meses de cotización dentro de los dieciocho inmediatamente anteriores a la pérdida de empleo de la derogada, establece una tabla de períodos de cotización en los últimos cuatro años anteriores al cese en el trabajo, desde seis meses y un día a 36 meses, que dan derecho a disfrutar del subsidio durante un periodo de tiempo equivalente a la mitad del cotizado.

En la anterior regulación, la cotización durante seis meses daba derecho a un máximo de dieciocho, incluidas sus dos prórrogas de seis meses, si subsistían las condiciones de hecho concurrentes en el momento de nacer el derecho al subsidio.

La anterior legislación, necesitada muy probablemente de retoques, pero sobre todo de aplicación -como tantas veces-, establecía los mecanismos de vigilancia teóricamente suficientes para controlar los abusos.

Que la Administración haya fracasado en dicha tarea ha supuesto muy principalmente la muerte del perro para terminar con la rabia: se reduce espectacularmente el subsidio; se diseñan medidas de control sensiblemente iguales a las que existían -cuyo destino no diferirá mucho-, y, si hay abusos, su repercusión económica será mínima, porque mínimo es, también el subsidio de desempleo ya en vigor.

Sentido equívoco de la ley

Ignoro si la inclusión de esta disposición transitoria en el texto publicado, debida a una enmienda del Senado -el texto aprobado por el Congreso el 8 de julio no la incluía-, se debe a intenciones no explícitas de ahorro inmediato o, simplemente, pero lamentablemente, a un manejo impreciso del lenguaje. De cualquier manera, la inclusión de la disposición oscurece, a mi juicic, el texto, y su redacción le confiere un sentido equívoco importante.

Nos encontramos en las antípodas de la directriz para el legislador expresada en el Fuero Juzgo con estas palabras: «El legislador debe hablar poco y bien; y no debe dar juicio dudoso, sino llano y abierto, que todo lo que saliere de la ley, que lo entiendan enseguida todos los que lo oyesen, y que lo sepan sin toda duda y sin ninguna servidumbre».

Si es cierto lo que Rodríguez Aguilera dice en su obra El lenguaje iurídico, sobre que el derecho ha de ser siempre un idioma bien hecho y el arte del jurista es decir claramente el derecho, en esta disposición falta, por lo menos, claridad.

¿Qué es lo que, con frase negativa, se ha querido decir? ¿Que todos los que estuvieran, a la entrada en vigor de la ley, en situación legal de desempleo, es decir, perdido su trabajo involuntariamente y con el período de carencia necesario, no obstante no percibir materialmente el subsidio -sabido es que se retrasa mucho-, se regirían por la legislación anterior, o que sólo se regirían por ella los que ya, de hecho, estuvieren percibiendo el subsidio? Entre una y otra existe gran distancia jurídica y una indudable repercusión económica.

A mi entender, con esa desafortunada disposición transitoria, o bien se ha querido reforzar el sentido de que la ley sólo es aplicable a las situaciones nacidas después de su entrada en vigor, o bien, si se quiso dotar a la ley de retroactividad, debió expresarse más lisa y llanamente.

Examinemos rápidamente ambas posibilidades: Si lo que se quiso fue lo primero, la introducción de la disposición arroja confusión, pues, siendo el principio general en nuestro Ordenamiento Jurídico, la irretroactividad de las leyes -artículo 2.3 del Código civil-, debió publicarse la ley tal como se aprobó por el Congreso, sin disposición transitoria, y sus normas sólo afectarían a quienes se encontrasen en situación de desempleo posteriormente a su vigencia. La frase « los que fueren beneficiarios de las prestaciones por desempleo», que sugiere, en lenguaje corriente, los que estuvieren cobrando ya el subsidio -no obstante. no tener, jurídicamente, tal significado-, es la tomada ya por las oficinas de empleo, según mi experiencia personal.

En cuanto a la segunda posibilidad, con la interpretación ya dada por los organismos gestores del empleo, se produce lo que la doctrina conoce como retroactividad de segundo grado, aquella mediante la que la ley nueva se aplica a efectos nacidos ya durante la vigencia de la ley derogada cuando hayan de ejercitarse después de estar vigente la nueva ley.

Una fórmula oscura que precisa interpretación

Seguramente, una declaración legal expresa de retroactividad hubiera tenido serias dificultades para ser aprobada, y se recurre entonces a la fórmula oscura necesitada de interpretación -y de interpretación judicial-, pero que, entretanto, será aplicada de manera que restrinja, lo más posible, la efectividad de los derechos nacidos al amparo de la vieja norma.

Nos enfrentamos, pues, con una labor de interpretación que debe ser resuelta conforme a los principios que nuestro derecho nos da, a saber: a) significado técnico jurídico de la palabra beneficiarios, b) antecedentes legislativos, y c) interpretación restrictiva de las normas excepcionales o limitativas de derechos.

Dejando aparte el significado propio de la palabra beneficiario, que, gramaticalmente, indica a quien recibe beneficio, es decir, al que ve mejorada su situación con respecto a la anterior (lo que en el campo de la Seguridad Social constituye un eufemismo), y que responde a la vieja concepción de la Seguridad Social como contrato de seguro, es lo cierto que dicha voz tiene un preciso significado jurídico consagrado en los textos articulado y refundido de la ley de Seguridad Social y demás disposiciones complementarias, y que es el siguiente: es beneficiario quien tiene cumplidas las condiciones exigidas para el nacimiento del derecho; resulta irrelevante, por ello, que el derecho se haya materializado económicamente o no: existe y se rige por la norma a cuyo amparo nació.

Los antecedentes legislativos, como criterio interpretativo san cionado en el articulo 3.1 del Código civil, nos llevan a idéntica conclusión, pues el sentido de las disposiciones transitorias primeras del texto articulado 1, de 21 de abril de 1966, y refundido de 30 de mayo de 1974, de redacción igual, es claro: Las prestaciones causadas con anterioridad a la entrada en vigor de esas leyes se regirían por la legislación anterior y, se aclaraba, se entendería causada la prestación por haberse producido las contingencias o situaciones objeto de protección. Es, en definitiva, el mismo criterio mantenido en la re gla primera de las disposiciones transitorias de nuestro viejo y digno Código civil.

Por último, es cosa sabida que las normas restrictivas de derecho y las excepcionales -el carácter retroactivo, de cualquier grado, es una excepción en nuestro derecho- son de interpretación restrictiva y, en caso de duda, la vocación tuitiva del derecho de Seguridad Social debería inclinar la balanza a favor del titular del derecho al desempleo que se haya originado bajo la vigencia de la ley derogada, aunque sus efectos económicos, por causas ciertamente no impu tables a aquél, se demoren.

Tomando la cita de Cesáreo Rodríguez Aguilera, los peligros apuntados, consecuencia de la ambigüedad de esta disposición, que he pretendido denunciar, podrían haberse evitado si con las palabras, singular herramienta de trabajo, se hiciera derecho de manera buena, llana y paladina, como en nuestro lenguaje clásico se nos ha venido diciendo.