Salvar la empresa pública

La cuestión empresa pública está necesitada de un esfuerzo de clarificación y sobrada de acciones confusas y contradictorias. Es el momento de poner orden en el sector público empresarial para evitar el deterioro irreversible del conjunto de sociedades de participación estatal. El Gobierno debe pensar menos en justificarse y reconocer que tiene la responsabilidad y el poder para llevar a cabo la reordenación y normalización de las empresas públicas. Y, sobre todo, que ha tenido el tiempo y los medios para hacerlo. La famosa «herencia del pasado» debería ser un acicate para la reforma y nunca un argumento exculpatorio, menos todavía un modelo de comportamiento: en la ley aprobatoria del III Plan de Desarrollo de 1972 se prometía enviar a las Cortes un proyecto de ley sobre el estatuto de la empresa pública; idéntico compromiso fue tomado en otoño de 1977, durante los pactos de la Moncloa, con los mismos resultados.Persiste y se acentúa la confusión sobre los aspectos institucionales, orgánicos y financieros de las EP. La norma fundamental sigue siendo la ley de Entidades Estatales Autónomas (LEEA), de 1958, que regula las empresas nacionales, figura más restrictiva que la de empresa pública. Así, se ha registrado un movimiento legislativo constante de vinculación y desvinculación de los distintos organismos autónomos de carácter comercial y financiero respecto a la LEEA. El contenido y los fines de las empresas públicas están determinados por leyes tan antañonas como la fundacional del INI, de 1941, verdadero corsé para su diario desenvolvimiento. Las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo han venido determinando en secuencia aleatoria los fines y objetivos de las empresas públicas, estableciendo nuevos sistemas de planificación de inversiones y control presupuestario.

Existen tres agrupaciones principales de la empresa pública asignados a departamentos diferentes: INI (industria), Instituto de Crédito Oficial (economía) y el paquete de Hacienda basado en CAMPSA y Telefónica. Hacienda opera como empresario industrial y competidor directo del INI en el sector de hidrocarburos; el INI ve disminuir el peso de sus recursos propios sin poder contar con instrumentos financieros en el grupo que le permitan obtener las economías externas características de un holding industrial. El área de las empresas públicas es un conjunto deshilvanado que no responde a una política global estratégica y de gestión, lo que lleva al comportamiento errático del sector público empresarial. Hay que preguntar por las funciones de la vicepresidencia económica, que debería dirigir aquellas áreas que desbordan a cada ministerio sectorial.

Así las cosas, los fundamentos de la política de la empresa pública habrían de ser:

Primero: La promulgación de la norma jurídica básica. el estatuto de la empresa pública, que empiece por resolver la propia caracterización y definición de tales entes. El concepto de empresa pública no debe limitarse a las sociedades mayoritarias de participación directa, sino ser extendido a las Filiales mayoritarias, así como las directas minoritarias que reúnan los requisitos siguientes: operar en campos de interés estratégico, económico y social cuando la compañía oferta bienes o servicios públicos que pueden ser calificados de forma inequívoca como fundamentales para la comunidad o si la participación pública supera el 25% del capital social y constituye la mayor aportación patrimonial a la empresa. Será necesario fijar las condiciones para la creación de empresas públicas por decisión de las administraciones públicas (Estado, Gobiernos autonómicos, municipios...) o del Congreso, mediante una ley. Sería un grave error restringir la constitución de empresas públicas a la decisión parlamentaria, lo que anula la iniciativa de las empresas y holdings de carácter público que no podrían obtener las economías derivadas de la diversificación de su actividad.

Segundo: La elaboración de una política explícita sobre la empresa pública que habría de estar parcialmente contenida en el estatuto. La empresa pública concebida como un medio para atender necesidades sociales que no se satisfacen por los mecanismos del mercado, una herramienta para el progresivo dominio de la comunidad en las áreas económicas que sean identificadas como críticas por la propia sociedad. La empresa pública es un elemento de la política económica para la acción directa por unos objetivos aceptados como preferentes: en el caso de España estos fines habrían de ser, principalmente, la superación del retraso tecnológico que bloquea el desarrollo futuro, la contribución a la generación de nuevos empleos, la óptima reestructuración de los sectores industriales en crisis y la política de contención y posterior corrección de los desequilibrios económicos regionales. Tales «misiones» orientan los criterios sectoriales de las empresas públicas, que se suman a las ramas consideradas clásicas en las economías occidentales, pero todavía privatizadas en nuestro país, como es el caso de la energía eléctrica. El sector público debe disponer de una estrategia para incrementar su penetración en el campo energético en la proporción que asegure el control económico de los subsectores clave, cuidando que el coste sea soportable.

Tercero: La reforma del sector público empresarial se hace a partir de una situación concreta. Ello significa dos tipos de exigencias:

a) En cuanto al funcionamiento de las empresas públicas, es apremiante una inflexión en los métodos de gestión, control y planificación. Para los hombres de izquierda, la opción temporal (si tiene que haberla) es indudable: antes de ampliar el ámbito de la empresa pública es necesario ordenar lo que tenemos y exigir se haga. La nueva frontera deberá lograr la máxima eficiencia de los recursos empleados en las empresas públicas, lo que requiere el restablecimiento de la capacidad de gestión en buena parte de las mismas. Es perfectamente viable emprender acciones a muy corto plazo para la actuación coordinada de los consejeros de empresa pública, la garantía de períodos de continuidad de los equipos directivos y arbitrar sistemas rigurosos de control que eviten el desmoronamiento de las sociedades participadas. Resulta intolerable que algunas empresas públicas presenten pérdidas crecientes y desmesuradas sin ninguna justificación económica, mientras el Gobierno acepta el hecho como natural y reitera la confianza a los directivos.

b) La cartera de las empresas públicas habría de agruparse en dos bloques: i) empresas que tienen pérdidas estructurales, pero cuya función se considera esencial para la sociedad; en este caso, se debe garantizar la disciplina financiera definiendo ex ante la magnitud del resultado negativo deducido de un rendimiento óptimo de los factores. La subvención refleja el coste que la comunidad acepta por la actividad de estas empresas, lo que lleva a defender su transparencia. Se debe evitar la distorsión artificial en los precios de los factores aplicados (financiación, por ejemplo), salvo en situaciones excepcionales debidas a la competencia exterior. ii) Empresas que tienen o podrían tener resultados positivos y estarán dotadas de la máxima capacidad y agilidad de gestión para operar en el mercado con plena competitividad dentro de los campos prioritarios definidos por el Gobierno o el Parlamento. El Estado y los entes públicos son ahora verdaderos empresarios sujetos a control.

Cuarto: La ordenación del sector de las empresas públicas y su vinculación con la Administración se ha de orientar a la búsqueda de las economías posibles: coordinación de empresas públicas afines por sectores o territorios, posibilidad de instrumentar entidades financieras propias o relacionadas, capacidad para gerenciar de forma conjunta los costes del grupo de sociedades (tesorería, personal, materias primas, gastos comerciales, etcétera), facultad para la creación y toma de empresas en las áreas preferentes. El Estado debe facilitar, y no entorpecer como en la actualidad, estas finalidades, con una organización simple y claramente delimitada de las empresas públicas. Ante el proceso de reforma planteado, el Gobierno ha de mostrar la aptitud y la firmeza precisas para superar el espíritu tribal de algunos altos cuerpos de la Administración del Estado. No se pueden perder años preciosos en luchas corporativas. Parece viable diseñar ahora un esquema donde la vicepresidencia o superministerio de Economía cumpla las funciones de planificación y dirección general del sector público empresarial, delegando en el Ministerio de Industria y Energía la gestión del grupo industrial junto a otras adscripciones departamentales menores. El Ministerio de Hacienda tiene competencias nítidas en los aspectos patrimonial, fiscal, de intervención, etcétera, que la eximen del papel de empresario.

La empresa pública sirve a las necesidades de la sociedad, que han sido definidas democráticamente como prioritarias y es parte de la política económica global. El dominio de la comunidad sobre las EP se expresa en los sistemas de control del Parlamento y organismos de representación territorial. Deben existir comisiones parlamentarias especializadas en el seguimiento de las empresas públicas, además de los mecanismos internos de control. Habrá que pasar a una etapa de constante información en los medios de comunicación sobre el quehacer de compañías que son propiedad de todos los ciudadanos.