Las competencias de las comunidades autónomas / y 2

a) El número segundo del artículo 150 permite que las Cortes Generales transfieran o deleguen en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, «facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Estamos ante un importante y discutido precepto que pone de relieve la voluntad de los constituyentes de dar un fundamento racional, además del histórico y del ejercicio por las nacionalidades o regiones del derecho reconocido en el artículo 2, a la construcción del Estado de autonomías. Cuando racionalmente resulte procedente y así lo consideren las Cortes Generales será posible delegar o transferir competencias y esta decisión corresponderá exclusivamente, teniendo en cuenta los intereses generales, a los representantes de la soberanía de la nación española. Asimismo, a ellos corresponderá establecer, con su delegación o transferencia, que la facultad o facultades de referencia son susceptibles, «por su propia naturaleza», de transferencia o delegación. Eso supone afirmar que no se trata de una facultad esencial a la soberanía y, por consiguiente, inescindible del poder estatal. Esta decisión de las Cortes Generales será susceptible de control de constitucionalidad, por lo que si hay discrepancia entre quienes están legitimados para interponer un recurso de inconstitucionalidad sobre el alcance de los términos «por su propia naturaleza», que limitan las transferencias o delegaciones que este artículo regula, corresponderá al Tribunal Constitucional fijar su sentido al interpretar la Constitución.Por otra parte, el propio precepto establece que, junto a la transferencia de medios financieros, la ley orgánica establecerá las formas de control que se reserve el Estado.

b) El panorama de las competencias de las comunidades autónomas se completa con los límites de éstas y con las normas que regulan la preeminencia del derecho estatal.

Límites

En este sentido, el primer límite a las normas de las comunidades autónomas es la propia Constitución, que ocupa la jerarquía superior en el ordenamiento y que es el referente de la unidad de éste. Especialmente limitan el poder legislativo los principios generales que encabezan la Constitución (artículos 1 a 9) y muy especialmente los artículos 2 (unidad de la nación española), 3 (regulación de la lengua) y 4 (regulación de las banderas y enseñas de España y. de las comunidades autónomas).

También el título I (de los derechos y deberes fundamentales) limita el poder legislativo de las comunidades, especialmente el capítulo 2, que sólo por ley estatal, que deberá respetar su contenido esencial, se podrá desarrollar. A nuestro juicio, es indudable que la referencia a la ley del Estado, aprobada por las Cortes Generales, que debe analizarse en relación con la norma primera del artículo 149 y con el artículo 81, que exige sean leyes orgánicas, al menos las de la sección 1.1 del capítulo 2. Por consiguiente, en esta materia sólo podrán tener las comunidades autónomas competencias ejecutivas en sustitución de las que pueda poseer la Administración del Estado. Existe una excepción al respecto, que se refiere al artículo 27 de la Constitución, donde la regulación del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza es compartida, correspondiendo al Estado la «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia» (artículo 149-30). Esta excepción deriva de la peculiar situación de Cataluña y de la insistencia de los catalanes al respecto, pero como excepción que es, debe interpretarse en el marco general de los principios constitucionales y especialmente de lo señalado en el artículo 149- 1.

Limitarán, por fin, también especialmente las competencias legislativas de las comunidades autónomas, los principios generales del título VIII señalados en los artículos 138 (solidaridad y prohibición de discriminaciones) y 139 (igualdad y libertad de circulación y de bienes en todo el territorio español)., En este mismo apartado hay que situar la prohibición de constituir federaciones de comunidades autónomas (artículo 145- l), que se matiza en la forma establecida en el número segundo del citado artículo.

Derivadas de esta limitación constitucional, las facultades legislativas de las comunidades autónomas están limitadas por aquellas leyes orgánicas referidas en la Constitución como referencia. para la asunción de determinadas competencias, como es el caso de Lis que afectan a la coordinación de las policías locales (artículo 148-22) o a la creación de policías por las comunidades autónomas (artículo 149-29), al poderjudicial (artículos 122 y 152- 1, párrafo segundo), a las competencias financieras de las comunidades autónomas (artículo 157-3). Cuando tomen acuerdos sobre alteración de límites provinciales, éstos deberán ser aprobados por las Cortes Generales mediante ley orgánica (artículo 141-1). Estoy, por consiguiente, en esta materia, totalmente de acuerdo con lo que sostiene M uñoz Machado cuando dice: « Lo que los estatutos no pueden hacer es predeterminar contenidos futuros de unas normas como las leyes orgánicas, que son de iniciativa estatal y tienen un procedimiento de aprobación distinto ... »

Primacía del derecho estatal

La preeminencia del derecho estatal en todo aquel-lo que no sea de la exclusiva competencia de las comunidades autónomas se establece en el artículo 149-3, así como el carácter supletorio del derecho estatal respecto del de las comunidades autónomas en una combinación entre los principios de jerarquía y de competencia exclusiva. El principio de jerarquía se observa en tanto en cuanto las normas de competencia exclusiva de las comunidades autónomas se subordinan a la Constitución, que mantiene así la unidad del ordenamiento jurídico, mientras que el principio de competencia hace que las leyes de las comunidades autónomas tengan el mismo rango que las leyes estatales en aquello en que la tengan atribuida en exclusiva por la Constitución y por los estatutos de acuerdo con aquélla.

Para mantener la unidad general del ordenamiento dentro de la pluralidad interna de éste (dentro del ordenamiento general que incluye tanto al ordenamiento estatal como al de las comunidades autónomas, hay que subdistinguir los dos subordinamientos encabezados, respectivamente, por laConstitución y por el estatuto, aunque la Constitución, como norma fundamental del ordenamiento general, encabece y se sitúe en jerarquía superior al estatuto y a toda la legislación que de él derive), la Constitución establece una norma integradora muy general, pero de naturaleza excepcional, el artículo 150-3, que permite al Estado dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. Se trata de una norma muy amplia, que tiene como condición la exi gencia del interés general, que podrá ser apreciado por las Cortes Generales en la forma antes dicha. Como este precepto, en caso de usarse, va a ser. controvertido, no hay duda de que el concepto de interés general -precepto en blanco- será llevado en última instan cia por el Tribunal Constitucional y debe comprender, a mi juicio, todos los principios que actúan co mo límite a la competencia de las comunidades autónomas (princi pios constitucionales, de solidari dad, de igualdad, etcétera). El correcto desenvolvimiento del Esta do de autonomías se medirá por la utilización escasa de este precepto, que, en todo paso, dependerá de la prudencia tanto del Estado como de las comunidades autónomas, y que deberá ser, a mi juicio, interpretado restrictivamente por el Tribunal Constitucional.

En el plano de las competencias ejecutivas, más que legislativas, y en paralelo con el precepto ante riormente señalado, hay que situar al artículo 155, que permite al Gobierno adoptar, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, las medidas necesarias para obligar a una comunidad autónoma al cumplimiento de las obligaciones que la Constitución o las leyes le impongan o cuando actúan de for ma que atente gravemente al interés general de España. Este precepto es asimismo de carácter excepcional y supone una salva guardia para actuaciones desvia das y anticonstitucionales de una comunidad autónoma, con lo que su utilización debe hacerse con la prudencia necesaria y sólo para aquellos supuestos realmente gra ves y de actuación generalizada que no puedan resolverse utilizan do el cauce del artículo 161-2, den tro ya del título IX (del Tribunal Constitucional), que faculta al Gobierno para impugnar ante el Tribunal Constitucional las dispo siciones y resoluciones adoptadas porlosórganosde lascomunidades autónomas con efectos suspensivos de la disposición o resolución re currida. El Tribunal deberá ratifi carla o levantarla en ún plazo no superior a cinco meses.

Control de las comunidades autónomas

e) Quedaría, para terminar, por describir el contenido del artículo 153, que establece la fiscalización de la actividad de los órganos de las comunidades autónomas.

Como ya hemos dicho, las competencias exclusivas de carácter legislativo de las comunidades autónomas tienen un rango idéntico a la ley y su control de constitucionalidad corresponde al Tribunal Constitucional (artículo 153, a). No distingue la Constitución estas normas de aquellas otras con fuerza de ley no dictadas en el ámbito de las competencias exclusivas, sino concurrentes o compartidas, que también se atribuyen al Tribunal Constitucional en cuanto al control de su constitucionalidad. Aquí se plantea el problema de su colisión con normas estatales que sólo se puede resolver por vía de inconstitucionalidad, en cuanto a su validez general, sin perjuicio de que los tribunales puedan optar en este segundo supuesto, en caso de antinomia, en favor de la ley estatal, en aplicación del artículo 149-3.

El Gobierno controlará el ejercicio de las funciones delegadas a que se refiere el artículo 150-2, de acuerdocon el 153-b). Este precepto es incompleto, puesto que no se refiere a las facultades transferidas reguladas por el mismo artículo .150-2, por lo que se entiende que entran en juego en este caso el artículo 153-a), si se trata de facultades legislativas, o el 153-c), si se trata de facultades ejecutivas o reglamentarias. Las facultades ejecutivas y reglamentarias son fiscalizadas por lajurisdicción contencioso-administrativa -artículo l53-c)-, y las económicas y presupuestarias, por el Tribunal de Cuentas -artículo l53-b).

Un problema se produce en este ámbito sobre el control de las normas legislativas que las comunidades autónomas dicten en el marco de los principios, basesy directrices fijados por una ley estatal (artículo 150- l). En efecto, tal como aparece en la frase siguiente: «Sin perjuicio de la competencia de los tribunales, cada ley-marco establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las comunidades autónomas.» La referencia a los tribunales deriva de la estructura del artículo hasta el Pleno del Senado, en que esta delegación se articulaba no a través de una ley-marco, sino a través de una ley de bases y la referencia por mimetismo con el artículo 82-6 se hacía a los tribunales, que eran los de la jurisdicción contencioso-administrativa. A mi juicio, tal como quedó posteriormente e 1 artículo, desapareciendo la técnica de las leyes de base, la referencia a los tribunales debe entenderse hecha al Tribunal Constitucional, por congruencia con el artículo 153a).