Historia de una crisis
La actual crisis de la Seguridad Social arranca de la ley de Bases de la Seguridad Social, aprobada en 1963 y en cuya elaboración intervinieron Jesús Romero Gorria, entonces ministro de Trabajo, y Rafael Cabello de Alba, director general de Previsión.El debate en las Cortes del proyecto de ley remitido por Trabajo dio lugar a una amplia movilización de la iniciativa privada en el campo del seguro, según se recoge en el libro Manual de Seguridad Social, del que son autores los profesores Luis Enrique de la Villa y Aurelio Desdentado.
La movilización contra el proyecto de texto legal tuvo como principales protagonistas al Sindicato Nacional del Seguro, la prensa conservadora y la clase médica, a la que, dicho sea de paso, una orden del Ministerio de Trabajo de noviembre de 1972 elevó sustancialmente las retribuciones, con una mejora del 40 % para médicos, 50 % para practicantes y 60 % para enfermeras, todo ello con efectos retroactivos desde julio. Como valedores del proyecto de Trabajo aparecían las mutualidades laborales y la prensa del Movimiento, mientras que adoptaron una actitud recelosa el INP -cuyos dirígentes máximos, Francisco Labadie Otermín y Licinio de la Fuente, dimitieron- y una postura incierta la Organización Sindical.
La reforma planteada por Trabajo y que tan dura oposición despertó en la iniciativa privada se sustentó en la necesidad de subsanar los cuatro defectos siguientes: 1) de estructura: no había en realidad un sistema de Seguridad Social, sino seguros sociales aislados que otorgaban distinta protección para riesgos análogos; 2) funcionales: existíá una disociación entre salarios efectivos y salarios de cotización; se creaban regímenes deficitarios, como los de la agricultura y trabajadores por cuenta propia o autónomos, y se manifestaban frecuentes situaciones de fraude; 3) financieros: déficit en mutualidades de algunos sectores y encarecimiento efectivo y progresivo de las prestaciones sanitarias; 4) de prestaciones: dificultades para pagar a los beneficiarios por parte de algunas mutualidades, desigualdad entre las prestaciones y escasez de las de carácter preventivo y reparador.
Polémica en el sector privado
Ante estos defectos estructurales de un sistema de previsión que había nacido en 1909 como un seguro profesional, las directrices de la reforma tan contestada por la iniciativa privada fueron la consideración conjunta de los riesgos, la uniformidad relativa de las prestaciones, el saneamiento de la organización financiera (con recomendación expresa de la proporcionalidad entre prestaciones y coy generalización del régimen de reparto ante la inviabilidad del de capitalización, por la gran magnitud de la masa asegurada), creación de psicología de coste en el colectivo y ordenación y racionalización de la gestión e incorporación a ella de los beneficiarios.
La movilización del Sindicato Nacional del Seguro contra el proyecto se materializó en un informe en defensa de la gestión de los accidentes de trabajo por las compañías mercantiles de seguros. El informe, distribuido en agosto de 1963, señalaba que la aceptación del proyecto determinaría: 1) Quinientos millones de pesetas/año se dejarían de percibir por el sector a causa de la prohibición de contratar seguros colectivos. 2) Extinción de 225 mutualidades de accidentes de trabajo. 3) Cese de noventa compañías mercantiles nacionales y 64 extranjeras, para las que los ingresos por seguros de accidentes representaban más del 25 % y aproximadamente el 50 % de su caútera (el volumen de primas excedía de 3.500 millones). 4) Influencia negativa también en 85 entidades colaboradoras del Seguro Obligatorio de Enfermedad, con un volumen de primas de 2.500 millones de pesetas. 5) Cese de unos 12.000 trabajadores del ramo del seguro y de unos 50.000 agentes colaboradores.
No obstante, en octubre de 1963, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de ley, lo que originó un segundo informe del Sindicato Nacional del Seguro, en el que se exigen datos y estudios sobre el impacto económico que causaría al país la evolución de los ingresos y los pagos de la Seguridad Social. El informe añade que «la gestión de los seguros de riesgo subjetivo y corregible, como son los de enfermedad y accidentes de trabajo, debe ser llevada a cabo en régimen de libre concurrencia por toda clase de entidades, plenamente responsables y con libertad de elección por parte de los asegurados». Conmueve especialmente los buenos. deseos de la iniciativa privada, según se desprende de la parte del informe en el que se asegura que «el Sindicato Nacional del Seguro, con independencia de sus intereses, sometiéndose a la fórmula sindical, acepta que dicha gestión se lleve a cabo con ausencia de lucro mercantil, manifestada por la dedicación de excedentes a mejora de prestaciones».
La discusión del proyecto en las Cortes originó numerosas enmiendas, en las que se señalaba que «nuestro sistema político-jurídico-económico se asienta sobre una estructura de tipo capitalista, en el que el reconocimiento de la iniciativa y de la propiedad privada constituye uno de los pilares fundamentales». Otras enmiendas tachaban el proyecto de «ley de autorizaciones», de contenido impreciso, que no cumple con la exigencia de establecer una seguridad social única y que, además, estatifica totalmente la gestión del sistema. La ley de Bases de la Seguridad es por fin aprobada en 1963, aunque su desarrollo normativo se dilató hasta 1967, año en el que puede situarse el comienzo de la aplicación de la reforma y la progresiva sustitución de los mecanismos de seguro social precedentes.
Sin embargo, muchas de las críticas dirigidas desde el principio al anteproyecto de ley de Bases de la Seguridad Social tomaron cuerpo y se sistematizaron en 1971, con la celebración del I Congreso Nacional del Mutualismo Laboral, en el que se debatieron los resultados de una serie de trabajos previos, desarrollados en el seno de los congresos provinciales del mutualismo. En el congreso del mutualismo está el origen de la ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del Régimen General de la Seguridad Social, de 1972, cuyo incumplimiento constituye el antecedente inmediato a la crisis que hoy aqueja a todo el sistema y que origina la reforma nuevamente emprendida.
La reforma del 72: otra frustración
Antes de pasar al análisis de la crisis estructural del sistema de la Seguridad Social en la actualidad es imprescindible recordar las mo tivaciones del Ministerio de Trabajo, para proceder en 1972 a la reforma de la ley Articulada de la Seguridad Social, que había sido aprobada en 1966, como desarrollo de la ley de Bases de 1963. Además de la conveniencia de
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llevar a cabo un perfeccionamiento de la acción protectora y la necesidad de atender algunas de las sugerencias del Congreso Nacional del Mutualismo y de la Comisión de Seguridad Social del Consejo Nacional de Trabajadores, la auténtica motivación de esta nueva reforma -no cumplida en sus consecuencias prácticas, como veremos más adelante- fue la necesidad de establecer un nuevo sistema de bases de cotización «que las acerque hasta hacerlas coincidir en la mayor parte de los casos con los salarios efectivamente percibidos por los trabajadores; quedando dichas bases desligadas de las categorías profesionales de éstos, de forma que las modificaciones del salario mínimo interprofesional no tengan que dar lugar al establecimiento de una nueva tarifa de bases de cotización, como ocurría en el sistema actual, y sin que dichas modificaciones hayan de afectar, en cuanto a cotización se refiere, a un número desproporcionadamente elevado de trabajadores».También se apuntaron como motivaciones de la reforma el hacer efectiva la especial preocupación del Gobierno por los pensionistas, para lograr que las pensiones fueran suficientes en su cuantía, y el deseo de sentar el principio de que los regímenes especiales deben guardar homogeneidad con los principios del régimen general.
Ahogo financiero
También el proyecto de la ley de financiación hubo de librar una dura batalla, en esta ocasión por el convencimiento de no pocos procuradores orgánicos de que la efectiva subida de la cotización había de favorecer espectacular y peligrosamente el proceso inflacionista. El Ministerio de Trabajo, a la vista de esta oposición, se vio forzado a publicar un estudio económico que trataba de demostrar que la iniciativa económica era perfectamente soportable por el sistema.
Dicho estudio justificaba un aumento del 70% en las nuevas bases de cotización, a lo largo de cuatro años. Los incrementos de costo, efecto de la reforma, en relación con los que en cualquier caso se hubieran producido, y se habían venido produciendo en los últimos años, de haberse mantenido el sistema actual, eran de 10.000 millones de pesetas para 1972, 23.100 para 1973, 31.000 para 1974 y 42.900 para 1975. Para evitar que estas elevaciones de costo repercutieran exclusivamente sobre las cotizaciones era necesario que el Estado mejorase sus aportaciones en los años siguientes y también «la aplicación de reservas propias de la Seguridad Social», en cifra que alcanzaría los 31.500 millones de pesetas, de modo que los incrementos de cotización, sobre los que en todo caso se habrían producido, eran de 6.500 millones de pesetas en 1972, 16.100 en 1973, 22. 100 millones en 1974 y 30.900 millones en 1975. Estos incrementos se consideran moderados por el Ministerio de Trabajo y no perturbadores del sistema económico, teniendo en cuenta que la cotización al Régimen General de la Seguridad Social representaría alrededor de 178.000 millones de pesetas en 1972.
Se estimaba, además, que el tipo de cotización para el período podría oscilar entre el 0 y el 5%, y su distribución entre empleadores y trabajadores tendría la misma proporción actual, es decir, alrededor del 5 al 6% para éstos, y entre el 25 y el 29 % para aquéllos.
Aprobado el proyecto en las Cortes, la Ley se promulgó el 21 de junio de 1972. Su aplicación dio lugar inmediatamente a tensiones laborales de extraordinaria gravedad, muy en particular los conflictos de la factoría SEAT de Barcelona, de abril-mayo de 1973, al empezar a sufrir los trabajadores el peso del nuevo sistema de cotización.
De esta manera, la prevista aplicación de la ley, que debería haber entrado en pleno vigor en abril de 1975, fue sufriendo hasta la actualidad, sucesivos aplazamientos mediante los oportunos decretos-ley. Esta fue la causa de la dimisión de Licinio de la Fuente, del Ministerio de Trabajo, ya que él, que la había remitido a las Cortes en el 72, en el 75 vio su inviabilidad dada la situación económica del país. Esta negativa a dar marcha atrás y la pretensión de Cabello de Alba, ya ministro de Hacienda, de que los presupuestos de la Seguridad Social estuvieran controlados por el Ministerio de Hacienda, lo que quita el enorme poder que hasta entonces tenía Trabajo, forzaron la dimisión de Licinio de la Fuente, quien, sin embargo, presentó su postura como defensa de los avances que supone la nueva ley de Relaciones Laborales.
Por seguir con el tema económico, sin duda el nudo gordiano de la crisis de la Seguridad Social, reseñemos aquí como la transparencia de las cuentas de la Seguridad Social, de que hacen gala sus actuales dirigentes, viene determinada por imperativo de la ley General Presupuestaria, discutida por las Cortes en 1976 y publicada el 11 de abril del pasado año.
La obligación de que los Presupuestos del Estado incorporen los de la Seguridad Social es una herencia que encuentra el actual ministro de Sanidad y Seguridad Social, Enrique Sánchez de León, quien fue cesado de la dirección de la Mutualidad de Transporte «por cobrar y no ir», mientras era consejero nacional del Movimiento por Badajoz y secretario general de Bankunión, después de haber dejado la Delegación Provincial de Educación de Madrid con Villar Palasí, por el entonces ministro de Trabajo, Fernando Suárez, según este mismo ha comentado a EL PAIS.
Razones de la crisis
Con los antecedentes ya expuestos, la Seguridad Social llega a su actual estado de crisis, cuyas razones estriban fundamentalmente en la propia estructura del sistema, y, de manera sustancial, en la misma crisis del propio aparato de gestión. Un primer enfrentamiento del tema sitúa en torno a tres aspectos las razones de la crisis que da pie al actual Gobierno para emprender una nueva reforma. Estos aspectos son, en primer término, el incremento del gasto, que ha pasado de 123.000 millones de pesetas en 1967, al billón y medio (exactamente, 1.594.782.000 millones de pesetas) presupuestados para 1979.
Un segundo aspecto se puede concretar en el excesivo número de entes que participan en la gestión -de la que están excluidos los propios beneficios-. Después de la última reforma de las mutualidades, aún sobreviven 233 organismos, cada uno de ellos con su presupuesto y su forma de gestionar, lo que acarrea un sin fin de problemas burocráticos que redundan en perjuicio de la asistencia.
Un último aspecto, quizá el más determinante, es la indebida asunción por parte de la Seguridad Social de funciones asistenciales, que corresponderían al Estado. Tal es el caso, por ejemplo, de la cobertura y financiación del Seguro de Desempleo, la acción formativa de los trabajadores, las universidades laborales, el Instituto Social de la Marina y el Instituto de Emigración.
Este estado de cosas, unido a una financiación deficiente por una estructura de cotización que impide el crecimiento de los ingresos, mientras los costes se disparan sin límite, es lo que ha traído consigo la actual situación de casi bancarrota en que se encuentra la Seguridad Social.
Con el actual sistema de obtención de recursos -señala Aurelio Desdentado- y con las técnicas de imposición que se utilizan (técnicas que hay que vincular a la imposición sobre la nómina de salarios que consecuentemente resultan antirredistributivas, inflacionistas y discriminatorias) no se puede seguir creciendo, y como la proyección del gasto ha de seguir aumentando por su propia dinámica, salta la crisis estructural que obliga a cuestionar la utilidad o no del actual sistema de Seguridad Social. En este sentido, Desdentado, como experto en el tenma, llega a cuestionarse si no se estará haciendo guardia ante un montón de cenizas.
PROXIMO CAPITULO
Regímenes especiales y descontrol en las múltiples mutualidades
