El consenso constituicional y los tratados internacionales de derechos humanos / 1

El ciudadano español que haya venido siguiendo dila a día la elaboración de la nueva Constitución debe de estar ya curado de sobresaltos. Esta ser1presumiblemente la explicación de que no se haya acogido con excesiva alarma la noticia de una nueva «ruptura del consenso» (EL PAIS, 24-VIII-1978). Creo, sin embargo, que es obligación de todos el preocuparse por que la Constitución española de 1978 nazca con los mayores concursos posibles. En este sentido, cabe preguntarse por las razones de la supuesta ruptura y por el contenido real de la divergencia. No me refiero, claro está, a los motivos últimos que impulsen a unos o a otros, sino simplemente al sentido y alcance que pueda darse, dentro de unos estrictos parámetros jurídicos, a los textos que han dado lugar a la controversia.La base del problema se encuentra, al parecer, en el artículo 25 del proyecto constitucional, referente al derecho a la educación y a la libertad de enseñanza. Texto de transacción, aprobado mediante un acuerdo casi general en el Congreso, ha sido, no obstante, objeto de furibundos ataques por parte de ciertos sectores que han pretendido modificarlo de una u otra manera en el Senado. Han llovido, pues, las enmiendas al artículo 25, pero parece ya bastante claro que ninguna de ellas prosperará, por imponerse el compromiso político alcanzado en este tema por los grupos parlamentarios mayoritarios (EL PAIS, 265-VIII-1978). Ahora bien, los defensores del actual texto sospechan que los revisionistas pretenden lograr el mismo objetivo dan do un rodeo, mediante la adición de un nuevo párrafo al artículo 10º, ya aprobado por la Comisión Constitucional del Senado y que di ce así: «Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y demás trata dos y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. »

Este precepto, que tiene un obvio precedente en el artículo, 16 de la Constitución portuguesa de 1976, suscita múltiples interrogantes, tanto desde una perspectiva de Derecho internacional como de Derecho interno y, sobre todo, de su interacción. Pero ahora sólo interesa contemplar el, problema inmediato que nos ocupa: ¿puede decirse que este nuevo texto altere el sentido y alcance de las disposiciones contenidas en el[ artículo 25? Todo dependerá, lógicamente, de las obligaciones que en esta materia contengan los textos internacionales sobre derechos humanos y de la medida en que el artículo 25 recoja ya la sustancia de esas obligaciones.

El núcleo de la cuestión, según se desprende de las declaraciones de unos y de otros, es la alegación -formulada por los críticos del artículo 25- de que éste estaría en contradicción con solemnes compromisos adquiridos por España, al no garantizar plenamente la «libertad de enseñanza», entendida por ellos como el derecho irrestricto de los padres a escoger escuela para sus hijos (y, sobreentendido, que esa escuela, aunque sea privada, esté financiada con fondos públicos, pero que no se vea por ese hecho sometida a ningún tipo de control). Como esas alegaciones se han venido haciendo con poca precisión y menor rigor, bueno será que repasemos los convenios internacionales relativos a derechos humanos que contienen cláusulas sobre educación y que han sido suscritos por España.

Veamos primero los Pactos de las Naciones Unidas de 1966 en vigor desde 1976 y ratificados por España en 1977 (BOE de 30-IV- 1977). Hay que empezar por subrayar el mismo hecho de que se trate de dos Pactos, uno sobre Derechos Civiles y Políticos (DCP), y otro, sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). ¿Por qué dos pactos para desarrollar y dar fuerza vinculante indubitada a un solo texto: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948? Sencillamente, porque la Asamblea General de las Naciones Unidas se percató de la enorme dificultad, por no decir imposibilidad, de tratar con el mismo rasero dos clases distintas de derechos: los derechos humanos «clásicos», que se caracterizan, en general, por prohibir al Estado determinadas conductas respecto a los individuos y son, por tanto, judicialmente exigibles (como, por ejemplo, la libertad de prensa); y los «nuevos» derechos humanos, que postulan una actividad positiva por parte de los poderes públicos, pero que tienen un mero carácter de directrices y no suelen ser por sí mismos justiciables (por ejemplo, el derecho a la seguridad social). Dicho en términos técnicos, el Pacto DCP impone «obligaciones de comportamiento», exige una determinada conducta (normalmente, una abstención) por parte del Estado, en tanto que el Pacto DESC enuncia «obligaciones de resultado», señala objetivos que cada Estado puede alcanzar por los medios que a sí mismo se señale. Las disposiciones generales de cada pacto son significativas: mientras que el artículo 2 del Pacto DCP establece la necesidad de que el Estado garantice judicialmente los derechos civiles y políticos, el artículo 2 del Pacto DESC reconoce que cada Estado puede adoptar medidas por separado para lograr progresivamente, por los medios que considere apropiados, los objetivos fijados por el tratado.

Esta es la misma distinción que ha llevado al constituyente español a separar en sendos capítulos del proyecto las «libertades y derechos» (artículos 13 a 34) y los «principios rectores de la política económica y social» (artículos 35 a 47), garantizados de manera muy diferente según el artículo 48: las «libertades y derechos» son objeto de protección directa por los tribunales, mientras que los «principios rectores» no pasan de ser directrices para los poderes públicos que no constituyen derechos subjetivos alegables como tales ante un tribunal.

Pues bien, la libertad de enseñanza pertenece al primer ámbito y el derecho a la educación se inscribe en el segundo. Y precisamente buena parte de los problemas planteados por el artículo 25 se derivan de haber confundido los dos planos en una misma disposición.