Tres vías entre la Constitución y la ley de Régimen Local

Profesor de Derecho PolíticoNo es posible convocar elecciones municipales sin establecer, previamente el marco administrativo en el que se desenvolverán los nuevos ayuntamientos. A diferencia de las elecciones legislativas de junio, que se convocaron en el vacío (ya que se ignoraba el marco constitucional en el que se desenvolverían las nuevas Cortes, pues su misión era precisamente crearlo), si se constituyen unos ayuntamientos democráticos sin haberse estructurado previamente el régimen local, nos encontraremos con unas corporaciones de composición democrática, que carecen de competencias o que, en el mejor de los casos, estarán atenazadas por la vieja legislación, de naturaleza fundamentalmente fascista. Hay varias soluciones para llegar a unos ayuntamientos que no solamente sean democráticos, sino que tengan facultades igualmente democráticas, pero no todas se pueden aplicar en el momento presente.

La solución más lógica, tanto desde el punto de vista político como desde la perspectiva jurídica, sería aguardar a la redacción de la nueva Constitución, de modo que la nueva ley de Régimen Local fuera el desarrollo de los postulados constitucionales sobre esta materia. De esta forma no sólo se garantizaría que la, composición y competencias de los ayuntamientos respondieran a los principios de democracia, descentralización y autonomía -principios actualmente irrenunciables para todas las fuerzas políticas democráticas-, sino que de esta forma se resolvería el complejísimo problema de las autonomías regionales (¿tendrán las regiones competencia para regular su propio régimen local?). Evidentemente, esta solución ideal es actualmente inviable, pues los ayuntamientos no pueden pasar varios meses en la interinidad forzosa que ahora atraviesan.

Descartada la primera solución, existe el riesgo de que el Gobierno adopte la salida más fácil, que sería la de promulgar una simple ley electoral municipal. Se trata de una posibilidad de la que se ha hecho eco la prensa, y que adoptaría la forma técnica de un decreto-ley que modificara la vigente ley de Régimen Local. Pero si así ocurre, nos encontraríamos con una bomba de explosión retardada, que convertiría la vida municipal en una fuente de conflictos continuos. Imaginemos los ayuntamientos democráticamente constituidos: ¿Qué legislación aplicarán? Evidentemente, no pueden remitirse -ni siquiera provisionalmente- a la fenecida ley de Régimen Local de 1956, ni menos aún a la ley de Bases de 1975, que nació muerta. Pero tampoco pueden actuar sin ningún tipo de ordenamiento jurídico, porque la multitud de problemas que han de afrontar de manera urgente exige una delimitación clara de sus funciones y, s bre todo, el conocimiento exacto de su grado de autonomía. No se trata solamente de un problema jurídico-administrativo: ante la concesión de una licencia de edificación manifiestamente perjudicial para el conjunto de los ciudadanos, los nuevos ayuntamientos han de tener el suficiente respaldo jurídico para actuar con energía, por poner un ejemplo. Pero no se trata solamente de dotar a los ayuntamientos de unas competencias adecuadas, sino también de que no sigan siendo unos entes sometidos a la Administración Central, siempre a merced de la técnica de la tutela de otro órganos. De la misma manera, de nada sirve tener unos concejales representativos, si luego la Corporación municipal carece de presupuesto para emprender la multitud de actuaciones que los electores van a exigir al Ayuntamiento. Por todo ello es igualmente inviable una norma que se limite a regular el procedimiento electoral de los ayuntamientos.

Cabe una tercera posibilidad que quizá en estos momentos sea la única válida. Ante la urgencia de estabilizar el gobierno municipal sin que éste nazca entero, es necesaria una nueva regulación de todos los aspectos del régimen local, pero inspirada en criterios eminentemente democráticos. El procedimiento, no puede ser otro que una ley aprobada en las Cortes y que se aprobará con la urgencia necesaria para convocar las elecciones municipales en un plazo prudencial, aunque no precipitado. Pero el procedimiento legislativo debe ir acompañado de un compromiso político de todos los partidos, de modo que -con independencia de quien haya tomado la iniciativa- se acuerden los principios básicos de la nueva regulación. Cierto que esa ley de Régimen Local debe ser provisional, pues la última palabra la tendrá la Constitución, pero permitiría realizar la transición municipal con un mínimo de conflictos.

Los puntos básicos sobre los que podría llegarse al acuerdo serían, dentro del ámbito municipal, aquellos que garantizarán mejor la reestructuración democrática del Ayuntamiento, al tiempo que fortalecieran su posición como órgano del poder local. Para el primer postulado, habría que asegurar al máximo la proporcionalidad del sufragio, evitando al mismo tiempo el «presidencialismo» al que podría quizá tenderse en las grandes ciudades, para delinear la figura del alcalde. Para fortalecer el poder del Ayuntamiento habría que acentuar su carácter autónomo en relación a la Administración Central, reforzando sus potestades tributarias, urbanísticas, culturales, y sanitarias, de modo que el control de sus acuerdos se limitase a la jurisdicción contencioso-administrativa. Por último, para asegurar la participación popular, especialmente en las grandes ciudades, habría que establecer órganos descentralizados a nivel de distrito que se eligieran democráticamente y que tuvieran competencia para gestionar aquellos servicios privativos del propio distrito.

Si los partidos representados en las Cortes han llegado a establecer un consenso mediante el cual se redacte el proyecto de Constitución, no hay razón para que la ley de Régimen Local no sea igualmente negociada por todas las fuerzas políticas. Se trata de un paso fundamental para estabilizar el sistema democrático y no hay razón alguna para que el Gobierno tome exclusivamente la iniciativa, ya sea mediante un decreto-ley o mediante un proyecto de ley emanado de la Moncloa, sin que los restantes partidos hayan contribuido a delimitar su contenido. Incluso podría acordarse para Cataluña el restablecimiento provisional de la ley Municipal que en 1934 promulgó la Generalitat. Puestos a acordar un régimen provisional, Cataluña podría adoptar una ley fundamentalmente democrática.

El vacío municipal no debe durar más tiempo, pero tampoco se puede llenar ese vacío con unas normas preparadas por el Gobierno sin consultar a todos los partidos. Está en juego la estabilidad de la vida ciudadana y, si las primeras elecciones municipales no se regulan satisfactoriamente ese primer escalón, la vida política española estará viciado durante varios años.