Hacienda pública y autonomía /1

1. Aunque con raíces comunes muy profundas y mucho más remotas, España, en sus actuales dimensiones, lleva quinientos años haciéndose como nación.En estos años, los españoles han realizado grandes empresas, han trabajado todos los días, se han insultado, han peleado entre sí, han transformado con su esfuerzo las ciudades y los campos. Han hecho, no por separado, sino entre todos, para bien y para mal, el país que ahora tenemos.

La España actual puede entenderse así, en todas y cada una de sus partes, como patrimonio común de todos y cada uno de los españoles, dondequiera que estén, dondequiera que habiten.

Un patrimonio sobre cuyo destino, el de todas y cada una de sus partes, absolutamente todos los españoles tienen algo que decir.

Este decir algo puede hacerse a través de distintas formas de organización política.

A una de ellas y a las técnicas de organización financiera en las que puede apoyarse nos referimos a continuación.

Primer sistema

2. Una nación puede organizarse políticamente de la siguiente forma: la soberanía que reside en el pueblo, se ejerce a través de un Estado central y de territorios autónomos (cada uno puede poner en lugar de esta expresión la que prefiera). Tanto el Estado central como los territorios autónomos están dotados, claro está, de sus propios órganos de gobierno y representación.

Para que esto pueda ser así, o sea realmente así, tanto el Estado como los territorios autónomos deben poseer los recursos económicos (que derivan fundamentalmente de los impuestos) necesarios y deben poder distribuir estos recursos según sus particulares criterios.

Esto puede lograrse de dos formas.

3. De acuerdo con la primera de ellas los diferentes impuestos se reparten entre el Estado central y los territorios autónomos. Por ejemplo, el Estado central establece y recauda el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el tráfico de las empresas. Los territorios autónomos establecen y recaudan los impuestos de sociedades y sobre el lujo. Los territorios autónomos y el Estado tienen, pues, cada uno por separado, sus propios impuestos.

Este sistema tiene los siguientes defectos.

No se observa el principio de igualdad del ciudadano ante los impuestos. Depende del territorio donde resida el que se vea tratado más o menos severa o benévola mente. Depende de un traslado de domicilio un diferente trato fiscal.

De la misma forma, las empresas (sean de propiedad privada, pública, cooperativas, autogestionadas o como se quiera) no se ven tratadas de forma igual al competir en el mercado.

Los territorios autónomos «ricos» podrán tratar mejor fiscalmente a sus contribuyentes: atraerán así a su territorio más industria y comercio. Los territorios autónomos «pobres» tendrán, para prestar los mínimos servicios necesarios, que gravar más fuertemente a sus ya empobrecidos ciudadanos. Esto significa que, muy posiblemente, las diferencias entre territorios «ricos» y territorios «pobres» serán cada vez más fuertes. Significa además que puede entablarse una «competencia a la baja» entre los distintos territorios para atraer, con impuestos menores, más industria y comercio. El final de esta lucha será, con toda probabilidad, un empobrecimiento generalizado de los organismos públicos y, consecuentemente, unos servicios públicos cada vez más insuficientes. En fin, la diferencia cada vez más grave entre «ricos» y «pobres» servirá de continuo freno al desarrollo de todos.

Este sistema, además, multiplica la burocracia y encarece la Administración. Las diferentes administraciones financieras territoriales y la Administración del Estado central tienen que realizar cada una por su parte, ya que los impuestos son distintos, las tareas de inspección y liquidación de los impuestos que han de pagar los ciudadanos y empresas, a veces con actividades extendidas a todo el territorio nacional. Todas ellas tienen que realizar las tareas que podría realizar una sola Administración, la del Estado central, con economía evidente de medios, con mayor eficacia, puesto que el ciudadano estaría sujeto a su actuación en todo el territorio nacional, y con menos molestias para el contribuyente que sólo, en cualquier caso, aunque sus actividades se extendieran a varias zonas, debería entenderse con una sola administración. En otras palabras, la presión fiscal indirecta es también mucho más baja si sólo existe una administración financiera extendida a todo el territorio nacional.

La existencia de diferentes sistemas tributarios en los diferentes territorios determinaría una mayor facilidad para evasiones y sobre imposiciones y sería una continua fuente de disputas entre los territorios y el Estado y entre los territorios entre si. Significaría la existencia de «fronteras fiscales» dentro del Estado a las que fácil mente podría añadírseles un fuerte contenido emocional, aunque su origen fuera únicamente una mera cuestión de dinero. Las consecuencias de esto último son fácilmente imaginables.

La existencia de diferentes sistemas tributarios, en fin, acentuaría el caos administrativo y legislativo dentro del campo tributario. El derecho financiero, ya difícil en todo caso de simplificación, se complicaría hasta extremos peligrosos para la vida de la comunidad. Y en beneficio de quien supiera aprovechar las mil contradicciones que se originarían.

Por último, este sistema dificulta enormemente la realización de una política económica coherente. De nada valdría que el Estado aumentase el impuesto sobre la renta, si así lo cree conveniente en un momento de inflación, si los distintos territorios deciden, ese mismo año, por ejemplo, rebajar el impuesto de sociedades. La eficacia de las acciones del Estado para salvaguardar la estabilidad y el desarrollo se vería, todavía más, en entredicho. El intervencionismo económico de los estados actuales contradice, si se quiere que sea algo más que unas palabras, el sistema que estamos comentando. Lo que quizá fue posible en el siglo XIX no lo es en el actual.

Segundo sistema

4. El segundo sistema a considerar es aquel en que el Estado central, en cuyos órganos, no se olvide, participan los representantes de los diversos territorios, tiene la competencia exclusiva para establecer impuestos iguales en todo el territorio nacional. Y la Administración de este Estado, la competencia exclusiva para recaudarlos. Ambas competencias son inescindibles. No existen impuestos iguales si no se administran de igual forma.

Las ventajas de este segundo sistema derivan, como es obvio, de la desaparición o disminución de muchos de los problemas señalados hasta ahora. No vamos pues a repetirlas.

Entonces, se me dirá, ¿no hay lugar para la autonomía?

Teóricamente, e independientemente de mis preferencias personales, en el tema que, naturalmente, no deben tener cabida en este artículo, diré que sí. Que sí lo hay. Y tan amplia como se quiera. Y dentro de un Estado al que, en exclusiva, incumbe la tarea de establecer y recaudar todos los tribu tos.

Porque una cosa es que el Estado central recaude todos los tributos y otra cosa es que las sumas recaudadas pertenezcan sólo, exclusivamente, a ese Estado.

Las sumas recaudadas pueden pertenecer sólo al Estado central. Pero pueden también, constitucionalmente, pertenecer conjuntamente al Estado central y al conjunto de los territorios autónomos de acuerdo con un porcentaje que podría fijar la misma Constitución. En este caso, los territorios autónomos no tendrían que «pedir» sus dotaciones cada año al Estado central, ni éste «concedería» cada año éstas «subvenciones». Las sumas recaudadas, insisto, son tanto del Estado central como de los territorios autónomos. Se conjuga así la conveniencia de una legislación y administración unitaria de los impuestos con la necesaria dotación de los entes autónomos que haga posible, real, esta autonomía.