Trágala centralizador, rotura o federalización

La malintegración interna ha sido el problema más persistente en la historia contemporánea de España. Los intentos por superar tal imponderable se han articulado repetidamente mediante la imposición de trágalas centralizadores asociados a golpes de estados, fórmulas caudillistas y ausencias de libertades democráticas. El centralismo español ha sido secularmente débil por su incapacidad de aunar voluntades y violento por la fuerza bruta empleada para imponer su voluntad. El cantonalismo y la disgregación territorial han sido alternativas radicales a los programas de homogeneización centralizadora tras la pérdida de España de su condición de país colonial y con su descenso a la segunda división en la liga de las naciones influyentes.

El afán durante los siglos XIX y XX de modelar una España unitaria, hecha sinónima de un modelo vertical y jerarquizado del ordeno-y-mando, llevaba el germen de la rotura y el desencuentro. En realidad, tal visión idealizada del espíritu nacional español provocó en buena medida la reacción del particularismo regional, la desunión y el conflicto entre los pueblos de España. El nacionalismo sin estado se volvió cada vez más asertivo en Cataluña y País Vasco, donde la permanencia en el conjunto estatal español pasó a interpretarse como una rémora para el desarrollo económico y el bienestar de sus ciudadanos. Como nos enseña la historia, ambas posiciones se han alimentado mutuamente en una espiral de incomprensión, frustración y sufrimientos.

España asiste nuevamente a un creciente pulso centro-periferia. El largo recorrido del proceso autonómico acusa un desfondamiento agudizado por la obsolescencia de la fórmula bilateral de relaciones políticas e institucionales inaugurada tras la aprobación de la Constitución de 1978. Si bien las prácticas del bilateralismo coadyuvaron a una eficaz transferencia de poderes y competencias desde la administración central franquista a las Comunidades Autónomas, tal método de negociación política ha generado efectos perversos al esclerotizarse como el recurso político normalizado para gestionar conflicto y cooperación autonómica en España. A tal estado de cosas ha contribuido considerablemente la acción combinada de buena parte de las élites y actores políticos centralizadores y centrifugadores.

En consecuencia, durante los últimos 30 años se han sucedido diversas propuestas políticas hacia la recentralización (LOAPA, 1982), la confederación (Declaración de Barcelona y GalEusCa, 1998), o la reafirmación del independentismo (Diada, 2012). Tales iniciativas y movilizaciones han pretendido llevar el agua al molino de las posiciones centralizadoras y las centrifugadoras en diversos modos y maneras. Pocas han sido las propuestas por optimizar la federalización de España implícita —y explícita en muchas de sus rendimientos institucionales— en el espíritu y letra de la Constitución de 1978. La atrofia del Senado, constitucionalmente instaurado como “cámara de representación territorial”, ha impedido la garantía constitucional del gobierno compartido (shared rule), componente esencial junto al autogobierno (self-rule) de los variopintos sistemas federales que en el mundo existen.

Es indudable que las relaciones intergubernamentales han auspiciado otros foros horizontales eficaces de consulta en la toma de decisiones estatales, como ha sido el caso de las Conferencias Sectoriales. Pero sus funciones de intercambio y puesta en común de los niveles de gobernanza central y autonómica han carecido del necesario debate político —y su visualización por la ciudadanía— característico de las cámaras senatoriales federales. Tampoco se ha consolidado la Conferencia de Presidentes, tímida iniciativa inaugurada en 2004, como exponente del poder ejecutivo del conjunto de España. Dado su índole eminentemente deliberativa, sin votos ni vetos, la Conferencia de Presidente, bien podría cumplir el importante cometido de facilitar acuerdos para su derivación legislativa a otras instituciones —y en particular al Senado— y su posterior debate, formalización jurídica o eventual implementación política.

Como botón de muestra de una reforma deseable en la línea con las prácticas en otros países federales, además de sus atribuciones autonómicas y territoriales, el Senado también podría asumir otros cometidos que realzasen su labor de control político. Entre estos destacaría la potestad de valorar las propuestas de candidatos para los cargos constitucionales (Casa del Rey, Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas), así como de aquellos nombramientos de mayor relevancia institucional (Fiscal General del Estado, Gobernador del Banco de España, o altos responsables de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de la Seguridad del Estado). Un dictamen negativo, razonado, cancelaría el trámite de los nombramientos.

Otra iniciativa auspiciadora de la federalización, como proyecto español para compaginar unidad y diversidad mediante el pacto político, podría afectar al siempre candente tema de los dineros y los recursos financieros. A una autonomía de gasto por parte de las comunidades autónomas (CCAA) debería corresponder una autonomía de los ingresos provistos mediante los impuestos pagados por los ciudadanos en cada territorio autonómico. Todo ello acrecentaría la rendición de cuentas en la gobernanza multinivel, y permitiría a los votantes enjuiciar mejor las actuaciones públicas por su propio mérito y su ámbito territorial de actuación. Se explicitaría, de igual modo, las transferencias entre comunidades ricas y pobres en base a las balanzas fiscales entre las CCAA y los niveles de gobierno, circunstancia que mostraría los diversos grados de solidaridad interterritorial y eliminaría secretismos y pábulos varios. Además, se reforzaría la naturaleza competitiva del modelo autonómico de federalismo concurrente y, por ende, se estimularía la eficiencia en la gestión de los recursos públicos.

El futuro es indeterminado y múltiple. Empero, tres escenarios de futuros probables, posibles y deseables pueden teorizarse de manera entrelazada: recentralización, rotura y federalización. Si respecto al primero ya se evidencian algunos de sus efectos en razón a la crisis desatada por el crack económico de 2007, los segundos no se han hecho esperar con la agitación independentista en el Principado. El tercero, calificado como “deseable” en base a la vieja idealización kantiana, es aquel en el que a una mayor capacidad de autogobierno por aquellas Comunidades Autónomas que lo desean, se corresponda una mayor federalización de la ya existente.

En verdad, España forma ya parte de la categoría de sistemas federales como federación embozada, la cual deja entrever un desarrollo institucional de acuerdo con un tipo de federalismo devolucionista (top-down). Su evolución desde el pacto constitucional de 1978 ha respondido a un criterio de mantenerse unido (holding together) y no de juntarse (coming together). Del empeño por optimizar la federalización de la España autonómica depende la reedición del órdago entre separadores y separatistas.

Luis Moreno es profesor de investigación del CSIC (Consejo Superior de Investigaciones Científica) en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP-CCHS).