Julián López Murcia, experto en descentralización: “La reforma al Sistema General de Participaciones descentraliza mal y llevará a una contrarreforma pronto”

Una inesperada reforma de gran calado avanza a toda velocidad en el Congreso. El aumento del dinero que la Nación le reparte a las alcaldías y gobernaciones, a través del llamado Sistema General de Participaciones, para que con este se paguen la salud, la educación básica y el saneamiento, ha logrado un acuerdo político amplio en medio de críticas de decenas de economistas. Julián López Murcia (Bogotá, 43 años), experto en una descentralización que defiende con ahínco, explica por qué, aparte de la polémica por el impacto sobre las cuentas del Estado, a su juicio esta reforma es una mala idea.

Pregunta. Usted escribió el libro Recentralisation in Colombia (Springer, 2022) y fue uno de los consultores de la misión de descentralización. ¿Qué opina de la reforma al Sistema General de Participaciones?

Respuesta. Durante muchos años, diversas voces han clamado por una mayor descentralización, y tienen razón. Un país del tamaño y la diversidad de Colombia difícilmente puede alcanzar su máximo potencial con un esquema institucional tan centralizado. Aunque la Constitución de 1991 impulsó la descentralización, los gobiernos de Pastrana, Uribe y Santos fueron recentralizando el poder. Hoy los gobiernos locales se ven obligados a acudir a Bogotá a suplicar por más dinero. Por eso, suena razonable aumentar el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados a los departamentos y municipios. La propuesta inicial era subir del 25% actual a un 46,5%. Esta cifra era la meta que se estableció en 1991, y la narrativa de quienes impulsan el cambio es que, de haberse llegado a ese objetivo, los municipios y los departamentos hubieran podido hacer cosas maravillosas...

P. ¿Eso no es cierto? ¿No se necesitan más recursos?

R. Aumentar el dinero sí es necesario. El Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República ha calculado que, para cumplir con las funciones actuales de los municipios y departamentos, faltan alrededor de 19 billones de pesos, lo que equivale a llevar el porcentaje al 32% o 33%. Esto sería mucho más razonable que el 39,5% aprobado, porque el aumento es fiscalmente inviable. Resulta que la Nación tiene gastos fijos, inflexibles. Las pensiones no se pueden recortar. Tampoco se puede dejar de pagar a los jueces o los militares. A esto se le suma el aumento de la deuda, especialmente tras el alza de los intereses desde que Colombia perdió la calificación crediticia durante la Administración Duque. Esto hace que, de trasladar el 46,5% de los ingresos a los Gobiernos locales, se violaría la regla fiscal. Eso dispararía aún más los intereses de la deuda externa, y el Gobierno se vería obligado a recurrir al crédito interno, encareciéndolo para todos. Además, al anunciar el aumento futuro de los recursos, crecerán los intereses de la deuda, porque el mercado verá un mayor riesgo. Ese es un gran error. En todo esto se han centrado tecnócratas como Juan Carlos Echeverry, Mauricio Cárdenas, Fedesarrollo o ANIF. Pero yo veo más problemas.

P. ¿Cuáles?

R. El gasto público tiene un poder transformador, el de garantizar derechos, pero eso depende de las capacidades para gastarlo bien. No tiene sentido transferir recursos a alcaldías que no tienen la capacidad para ejecutarlos. Y no la tienen por las reformas recentralizadoras, que impidieron que las desarrollaran. En 2012, un estudio mostró que el 75% de los municipios tenía máximo seis profesionales para gestionar todo. Así es imposible administrar los recursos. Girar la plata no genera capacidades, pero sí alimenta las redes clientelistas y la corrupción. E incluso, como mencionó Humberto de la Calle, a los grupos armados ilegales.

P. Ante eso, la reforma condiciona el aumento a una ley que transfiera funciones a los gobiernos locales...

P. Sí, el proyecto ha mejorado. Cuando llegó a la comisión cuarta, apenas se mencionaba la gradualidad, y con la filosofía de entregar recursos a los municipios que demostraran capacidad, sin ofrecerles las herramientas para desarrollarla. Pero sigue sin atar el giro a las capacidades. Es como si un padre le dijera a su hijo: “Te apoyaré si eres el mejor en física”, pero no le da ni el libro ni las clases para lograrlo.

P. Igual la reforma avanza, como predice su libro...

R. No quería hablar de él, pero sí. La tesis central es que Colombia no se recentralizó por ideología, sino por la interacción entre el contexto institucional y el desempeño económico. Cuando la economía va bien, el arreglo institucional vigente se fortalece; cuando hay una crisis, se subvierte. Si en 1991 salimos descentralizados, la crisis de 1999 llevó a una recentralización. Luego, el auge de los commodities favoreció a Uribe, permitiéndole reforzar la centralización en 2007, y Santos, en 2011, dio otro paso con la reforma a las regalías.

P. Entonces, ¿este intento de revertir la centralización muestra que el Gobierno está débil?

R. Sí. La predicción del libro es que un Petro con altos ingresos hubiera seguido recentralizando. Pero, con los ingresos en caída, ganó fuerza la descentralización. La impulsan actores muy importantes como Fecode, el sindicato nacional de maestros, que había sido reacio a la descentralización porque podría fragmentarlo, la apoya porque incrementa los recursos con los que puede financiar sus reivindicaciones.

P. ¿Prevé que se apruebe el cambio?

R. Sí, la reforma se aprobará. Será algo histórico, una reforma constitucional para descentralizar. Pero se descentralizará mal, de manera fiscalmente inviable, y dentro de cuatro o ocho años habrá una contrareforma. Los siguientes Gobiernos sentirán la necesidad de revertirla. Es muy triste, porque se dirá que el desastre institucional fue culpa de la descentralización, cuando será el resultado de haberla implementado mal.

P. ¿Por qué cree que se hace así?

R. Por sus principales impulsores, los gobernadores. Muchos de ellos son los jefes políticos de congresistas y tienen su propia pequeña bancada, como Dilian Francisca Toro, Yamil Arana o Carlos Amaya. El Gobierno solo se sumó a la idea, con la lógica de esos gobernantes, después. Muchos queríamos otra descentralización. El aumento del gasto, en un Gobierno con un problema fiscal tan grande, es insostenible. Especialmente porque no incluye ninguna política para desarrollar las capacidades institucionales locales. El ministro Cristo dice que la ley de competencias lo arreglaría, pero eso no tiene lógica política.

P. Si lo interpreto bien, está diciendo que la plata ya está definida sin importar qué funciones se transfieren o cuántas capacidades se desarrollan. Los gobiernos locales tienen el incentivo de recibir pocas, para tener más libertad de gastar la plata que igual recibirán...

R. Exactamente. El diseño ideal va en contra de la lógica clientelista, que es el principal motor de lo que ocurre en el país. Por ejemplo, en el tema del agua, es muy difícil que una empresa prestadora funcione correctamente si tiene menos de 100.000 usuarios, ya que necesita economías de escala, y debería haber una por cada cuenca. Pero tenemos empresas municipales porque cada alcalde quiere controlar su acueducto. Si quisiéramos desarrollar capacidades en este sector, deberíamos transferir la gestión del agua a un nivel de provincia o asociación de municipios. Pero eso va en contra de la lógica clientelar, y los alcaldes no lo permitirían.

P. Lo mismo sucede en otros sectores...

R. Sí, en salud, por ejemplo, los alcaldes piden hospitales de nivel alto para tener acceso a mayores presupuestos, sin importar si lo necesitan.

P. ¿Se logrará una buena ley de competencias?

R. No creo que se logre una buena ley de competencias por el equilibrio político actual. El país gastó más de 20.000 millones de pesos en la misión de descentralización que se ha ignorado en todo este debate. Solo se ha publicado un resumen de todos sus productos, que incluyen un estatuto de descentralización. Podría ser útil para el trámite de una ley que será un gran debate político.

P. ¿Hay algún tema que haya quedado fuera de la reforma?

R. Sí, los gobernadores y alcaldes han sido poco ambiciosos. En otros países hay instancias que revisan las decisiones que afectan a los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, en Australia existe un consejo donde el gobierno central y los de los estados están en igualdad de condiciones. En Argentina, ciertos temas solo pueden aprobarse si son refrendados por las provincias. En cambio, en Colombia el Congreso puede modificar impuestos como el predial sin consultar a las ciudades.

P. ¿Por qué no han buscado crear estas instancias?

R. No lo sé, pero demuestra que lo único que buscan es más dinero. Incluso presionaron para que el aumento se haga durante sus mandatos, antes de que termine el cuatrienio en 2027. Este enfoque se asemeja a las reformas recentralizadoras, que también giraron en torno al dinero, hace que este proyecto no sea bueno.

P. La reforma no toca los ingresos propios de los gobiernos locales...

R. Sí, la reforma es tan incompleta que no aborda la autonomía fiscal de los municipios y departamentos para generar sus propios ingresos. Muchas de las rentas de los departamentos son anacrónicas y no se plantea ampliar el portafolio de ingresos locales. Aunque algunos tecnócratas hablan de “pereza fiscal”, en realidad lo que hay es una falta de capacidades locales. Varios estudios, tanto en Colombia como en otros países, demuestran que la ciudadanía está más pendiente del buen uso de los recursos cuando estos provienen directamente de sus impuestos.

P. ¿Qué rescata del proyecto?

R. Más allá de la preocupación por la descentralización, su meta de cerrar las brechas regionales es importante, aunque la clasificación actual de los municipios no sirve de nada. El 90% de los municipios están en la categoría más baja, que fue creada para otros fines. Un artículo más adecuado habría incluido criterios de descentralización asimétrica y viabilidad política. Por ejemplo, Atlántico es un departamento con un gran capital humano y podría recibir la totalidad de los recursos de inmediato, pero esa no es la realidad de todos los departamentos ni municipios. Por ahora, solo se tienen criterios generales que deben ser desarrollados en la ley de competencias.