La reforma agraria, un propósito frustrado desde el siglo XIX

Una de las prioridades del presidente electo de Colombia, Gustavo Petro, es incentivar la agricultura y cambiar la propiedad de la tierra

Vaqueros colombianos reúnen ganado en una planicie de Arauca, en diciembre de 2021.
Vaqueros colombianos reúnen ganado en una planicie de Arauca, en diciembre de 2021.Anadolu Agency (Getty Images)

La historia de Colombia es la historia de una sucesión de guerras fratricidas por la posesión y producción de la tierra. El conflicto armado ha dejado, por lo menos, ocho millones de desplazados, principalmente en zonas rurales, las más golpeadas por la violencia; de ahí que el acuerdo de paz firmado entre el pasado gobierno de Juan Manuel Santos y la entonces guerrilla de las FARC planteara en su primer punto hacer una reforma agraria con la premisa de que la paz definitiva sería el resultado de la eliminación de las causas de la guerra. Pero, cinco años después, la reforma agraria nunca se emprendió. El presidente electo Gustavo Petro ha prometido cumplir con los acuerdos. En su proyecto de gobierno considera que la agricultura será el nuevo petróleo de la economía.

En el Siglo XIX hubo nueve guerras civiles, todas asociadas a la tenencia de las tierras, y durante la mayor parte del Siglo XX y lo que va corrido de este la violencia por el mismo fenómeno ha sido prácticamente constante y todavía más feroz, pues nacieron las grandes guerrillas que resultaron de los fracasos gubernamentales de introducir una reforma agraria liberal que ordenaba el uso y el derecho al acceso de las tierras productivas del país. El presidente liberal Alberto Lleras Camargo (1958-1962) creó, en 1961, el hoy desparecido Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (INCORA) para “impedir la inactiva concentración de la propiedad territorial”, con el apoyo del programa estadounidense para la América Latina que se llamó Alianza para el Progreso.

Las tensiones y las luchas por la tenencia y redistribución de las tierras entre el campesinado no han dejado de generar violencia en Colombia. De las guerrillas que nacieron debido a ello el país pasó, a finales del siglo XX, a tener ejércitos privados irregulares de extrema derecha, y a esta guerra que libran esas fuerzas opuestas en los campos y selvas del país se agregó el poder económico y criminal del narcotráfico. El intento de reforma agraria fracasó, fue objeto de manejos corruptos y desató la violencia social y política que ha llegado hasta nuestros días.

Los problemas de inequidad en la repartición de la tierra vienen desde la conquista, de acuerdo con el historiador Ricardo Sánchez Ángel. “Siempre la tendencia fue la concentración en familias oligárquicas que controlaban la propiedad territorial, las minas y el comercio. La conquista es un gran modelo de destrucción, de organización tradicional en el que hubo una resistencia indígena muy grande que generó destrucción de las formas comunitarias”, explica.

El primer paso hacia lo que sería un planteamiento formal para una reforma agraria lo dio el presidente liberal Alfonso López Pumarejo durante su primer gobierno (1934-1938): estableció que hasta que no se pudiera demostrar jurídicamente otra cosa, las tierras en Colombia eran propiedad exclusiva del Estado y este podía disponer libremente de ellas. No obstante, los intentos que se han hecho para implementar reformas agrarias se malograron: los grandes terratenientes de siempre resultaban apropiándose de más tierras. “Las reformas que buscaban mejorar la distribución de la tierra al final terminaban aumentando la concentración de la tierra”, concluye María del Pilar López, economista e historiadora. Los anteriores planes de reformas agrarias fueron criticados porque se hicieron sin el suficiente consenso social.

En el reciente informe de la Comisión de la verdad se advierte que, en el contexto del conflicto armado, ocho millones de hectáreas han sido despojadas de forma violenta.

En Colombia, grandes extensiones de tierra están en manos de unos pocos. El 0,4% de la población es dueña del 46% de la tierra rural. La mayoría de esa tierra no se explota como debería: de 11,3 millones de hectáreas aptas para la agricultura, solo se usan 3,9 millones; caso contrario en la ganadería: de 8 millones aptas, se utilizan 38 millones, lo que equivale al 30% de la superficie del país. El 70% de la seguridad alimentaria depende de la agricultura familiar, no de los grandes terratenientes.

Colombia es el segundo país más desigual de Latinoamérica y esa altísima concentración de la tierra es el resultado de varios factores, cuenta María del Pilar López. “No sabemos quién es el dueño de la tierra, cuál es el uso de la tierra, ni cuánto vale y, sin eso, es muy difícil hacer una reforma agraria que funcione”. Además, explica que, desde siglos pasados, los latifundistas y otros terratenientes se apropiaron de las tierras sin tener títulos de propiedad, o lo tenían solamente de, por ejemplo, veinte hectáreas y fueron expandiendo sus fronteras hasta adueñarse de mil, aunque en la actualidad solo paguen impuestos por las veinte reconocidas a su nombre. “La evasión es muy alta, hay unos intereses muy fuertes para que no se haga una reforma. Muchas de las personas que se han apropiado no pueden demostrar que son dueños, y muchos de los que sí lo son no están pagando el valor real en impuestos”, agregó María del Pilar López.

Ángela María Penagos, directora del Centro de Investigación en Sistemas Agroalimentarios de la Universidad de los Andes, explica que la concentración de tierras también se dio porque no había límites estrictos de la acumulación que podía tener una persona. “La gente fue comprando y ha habido, además, despojos violentos. Hay casos en los que una persona es dueña del 60% del municipio: eso te da un poder territorial y político muy grande”, aclara.

El desactualizado catastro solo tiene información del 11% de las tierras del país. Sin un censo de las propiedades —no solo para la actualización, sino para la valorización de las mismas— será muy difícil avanzar en una política de redistribución.

Jhenifer Mojica, coordinadora del empalme del nuevo gobierno en el sector agrario, explica que la reforma plantea hacer titulación de tierras a las personas que no han podido acceder a la propiedad y aclara que serán principalmente para la población campesina, afrodescendiente, indígena y víctimas del conflicto armado, tal como lo estableció el acuerdo de paz.

“El Estado tiene la potestad de recuperar las tierras que hayan sido apropiadas de manera indebida e ilegal. Las del narcotráfico, que están en proceso de extinción de dominio, serán destinadas a la población que nunca ha accedido a tierras y así mejorar la situación de desigualdad”, señala.

La recién elegida ministra de Agricultura, Cecilia López, ha insistido en que el proyecto no contempla la expropiación de tierras, aunque dicha expropiación ya hace parte de la Constitución Nacional. Lo que sí proyecta es comprar tierras improductivas. En caso de que los dueños no quieran venderlas deberán hacer proyectos rentables o pagar más impuestos.

Jhenifer Mojica puntualiza que la reforma no consistirá en solo dar tierra a la gente porque esto ya se ha hecho antes y no ha logrado revertir la pobreza estructural ni la desigualdad múltiple. “Este enfoque tiene que cambiar. El desarrollo rural integral implica que la tierra y el territorio vayan acompañados de otras condiciones para el desarrollo de una vida digna”.

El problema no se reduce a que los campesinos que más producen alimentos no tengan tierras: el 60% no tiene agua, el 65% nunca ha recibido asistencia técnica, ni créditos, ni maquinaria para cultivar mejor. Además, en el campo hay pocas escuelas para los niños, carecen de servicios básicos y no hay vías ni transporte para vender los cultivos, por lo que muchas veces se pierde.

César Jerez, presidente de Frutos de paz —una asociación de campesinos y reincorporados para impulsar la comercialización de alimentos— relata a este medio que lleva más de veinte años participando en movilizaciones sociales y el gobierno nunca le ha cumplido a los campesinos. “El acceso a la tierra es uno de los graves problemas porque hay gente que nunca ha tenido tierras o la han despojado; eso se soluciona desconcentrando la tierra. Hay que superar los latifundios improductivos, el hecho de que se use la tierra para lavar economías ilegales como el narcotráfico, el contrabando o la minería ilegal de oro. Esos dineros se lavan comprando tierra, entonces hay que redistribuirla”, explica.

El historiador Ricardo Sánchez Ángel cree que la lucha del hambre pasa inevitablemente por una política agraria que recupere la soberanía alimentaria. “Deben organizarse redes de abastecimiento en los barrios populares, garantizar créditos baratos, circuitos de comercialización y transporte; eso significa construir una política de soberanía alimentaria, eliminar la importación de esos alimentos paulatinamente y, de manera rápida, recobrar la vocación agraria, con un sentido de planeación de la agricultura”.

Ángela María Penagos también considera imperativo transformar el agro. “Por ser uno de los países que tendrá más problemas con el cambio climático, debemos transformar nuestra agricultura. Tenemos poca integración con la industria agroalimentaria, problemas en la distribución de alimentos, y eso tiene fuertes implicaciones”, dice.

A pesar de tener gigantescas extensiones de tierra cultivables, Colombia importa entre 13 y 14 millones de toneladas de alimentos anuales (equivalente al 30% de lo que consume), pudiendo producirlos. La reforma del presidente electo Gustavo Petro busca el autoabastecimiento alimentario, la exportación de excedentes y empleo digno para los campesinos.

Petro ha insistido en que Colombia debe acabar con la dependencia del petróleo y para ello ha propuesto un cambio de modelo económico en el que la agricultura no esté relegada, sino que se potencie y constituya en fuente de producción. La reforma agraria será, según se dice, el primer paso.

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