La reforma del sistema de ayudas públicas a la cinematografía española
Las artes audiovisuales y, en particular, la cinematografía, constituyen el prototipo de las actividades de creación colectiva que, además del talento de los autores e intérpretes, requieren de un proceso industrial y tecnológico muy complejo y cualificado.La cinematografía constituye también el prototipo de las actividades culturales que se caracterizan por el alto riesgo inversor, ya que exige la aportación de elevados recursos para la elaboración de una obra en la que no existe garantía previa alguna de que será aceptada por el público en los términos previstos por el productor. Lo cual no quiere decir que no puedan existir, como de hecho existen, empresas o incluso sectores de producción de obras cinematográficas de reconocida calidad y alta rentabilidad.
Un problema independiente del anterior, pero de indudable importancia, es el relativo a la función del Estado en la protección y desarrollo de las cinematografías nacionales. Aquí las posiciones son muy diversas y contradictorias, incluso dentro del ámbito de la Comunidad Europea, y responden a estrategias y concepciones de fondo sustancialmente diferentes. Así, mientras que en algunos países se considera que en beneficio de la propia cinematografía no debe existir prácticamente intervención alguna del Estado, en otros se estima que la única forma de garantizar la permanencia de una cinematografía representativa de las culturas nacionales europeas, gravemente amenazada por la competencia norteamericana, es que el Estado intervenga directamente a través de ayudas financieras públicas. Por supuesto, en todos los Estados de Europa occidental, además de en Estados Unidos, se comparte unánimemente el criterio de que en ningún caso debe caerse en el dirigismo cultural del Estado, esto es, que nunca debe bajo ningún concepto coartarse, limitarse o condicionarse el derecho fundamental de la libertad de creación.
En el caso concreto español, la política del Ministerio de Cultura en materia de ayudas a la cinematografía puede resumirse en los siguientes términos:
- En las actuales circunstancias, la cinematografía no puede quedar en manos exclusivamente del libre juego del mercado y requiere de la efectiva protección del Estado mediante la concesión de ayudas públicas, sí bien debe otorgarse con la finalidad última de promover la autosuficiencia del sector, que es, en definitiva, la mejor garantía de supervivencia para la cinematografía.
- Las ayudas públicas en ningún caso deben desincentivar la financiación privada de la cinematografía, sino que, por el contrario, deben instrumentarse de tal forma que la estimulen.
- Los principios de rigor y transparencia en la gestión de los fondos públicos, de equidad y no discriminación en su distribución, y de supremacía del interés general sobre el particular, deben ser escrupulosamente respetados, sin que el aspecto cultural de la cinematografía pueda justificar excepciones de ningún tipo a estos principios fundamentales.
Cinco años en vigor
La norma básica en vigor reguladora de las ayudas públicas a la cinematografía española es un real decreto de 1983. Lleva, pues, cinco años en vigor. Un largo período de tiempo para un sector que, ya es un tópico decirlo, está siendo sometido a una rapidísima transformación en sus sistemas, no sólo de explotación y difusión, sino también en el de producción.
Esta disposición, que en su momento tuvo su justificación, y entre cuyas consecuencias más positivas cabe destacar la sustancial mejora de la calidad técnica de las producciones cinematográficas españolas, ha tenido también efectos no deseables que exigen su adecuada corrección.
En este sentido, resulta de interés señalar que la normativa cuya reforma se acomete, además de concentrar prácticamente el ciento por ciento de las ayudas públicas en el sector de la producción ignorando los de la distribución y exhibición, que son actividades claramente interrelacionadas, ha establecido un sistema que promueve la inflación de los presupuestos, estimula la constitución de productoras de carácter temporal, desincentiva la inversión privada, permite que un empresario particular pueda producir y ostentar en exclusiva todos los beneficios de explotación de una película financiada prácticamente en su totalidad con fondos públicos, y favorece que los productores consideren como "normal" que se les concedan subvenciones del 65% sobre la recaudación en taquilla, cuando los límites medios vigentes en el ámbito de la Comunidad Europea son del 15%.
Por otra parte, en lo que respecta a las características generales del sector, estudios recientemente realizados por el Ministerio de Cultura han permitido constatar que en nuestro país, de las empresas de producción cinematográfica en activo, el 96% tienen un capital social inferior a 50 millones de pesetas; el 92%, menos de 10 empleados; la producción medía por empresa y año es de 0,68 películas de largo y cortometraje, es decir, un 30% inferior al período 1980-1984, y que el coste medio de producción de largometrajes es un 60% superior en los casos de películas realizadas con subvención previa de las administraciones públicas que en los casos de películas realizadas sin esas subvenciones.
No puede por ello sorprender que, según una encuesta de opinión realizada entre los propios productores cinematográficos, el 60% considere que el desarrollo industrial de la cinematografía española ha sido negativo durante los últimos años, y que ese mismo porcentaje estime que también ha empeorado el sistema de financiación para la producción de películas.
Corregir defectos
Como tampoco debe sorprender que el Ministerio de Cultura, aprovechando la experiencia acumulada en la materia, opte por una reforma que, además de corregir los defectos del sistema vigente, promueva el desarrollo y consolidación de una cinematografía española competitiva y de calidad.
En definitiva, en lo que respecta a las ayudas públicas, se establece una moderada reforma que en lo esencial consiste, manteniendo la cantidad global destinada a esta finalidad, en racionalizar su distribución de acuerdo con los siguientes principios básicos:
- Vincular las subvenciones a las aportaciones realizadas por el productor, lo que permitirá promover la inversión privada y objetivar los criterios de reparto.
- Fomentar que las películas se realicen sin necesidad de acudir al sistema de subvención sobre proyecto, ni de someterse a la intervención previa de un órgano administrativo.
- Promover que, de forma gradual y progresiva, las subvenciones previas sobre proyecto queden reservadas para aquellos supuestos -como, por ejemplo, de nuevos realizadores- que por circunstancias objetivas no puedan acudir a los sistemas normales de financiación.
- Limitar las cuantías de la subvención en función de la inversión del productor y coste de la película, sin que en ningún caso se puedan percibir subvenciones superiores a cuantías determinadas.
- Perfeccionar los sistemas de control que garanticen la correcta inversión de las subvenciones percibidas.
- Ampliar la concesión de ayudas a las áreas de distribución y exhibición de películas españolas.
Además, como medidas complementarias para el fomento de la financiación privada, se constituye por el Ministerio de Cultura un fondo de garantía que permitirá la concesión de créditos privilegiados y se establecerán medidas de estímulo fiscal en los impuestos sobre la renta de las personas físicas y sobre sociedades que otorgarán a la cinematografía un tratamiento homologable al que en la actualidad goza el Patrimonio Histórico Español, es decir, al sector cultural que se beneficia de una mayor protección a estos efectos.
Por último, el Ministerio de Cultura promoverá, mediante un acuerdo con RTVE y la Comunidad Autónoma de Madrid, la realización con participación del sector privado de un gran complejo de la industria audiovisual, que integrará centros de promoción y desarrollo profesional de alta cualificación, proyecto que una vez ejecutado será el de mayor rentabilidad social y beneficio para las futuras generaciones de profesionales españoles de la cinematografía de cuantos se incluyen en el conjunto de medidas de reforma propuestas por el ministro de Cultura.
