¿Oportunidad de todos o beneficio para pocos?

Nadie duda de que la administración de nuestro litoral exige mejoras sustanciales. Los resultados de una más que desafortunada gestión pública han provocado la pérdida de casi la mitad del capital natural que suponen unos ecosistemas saludables. Y estos constituyen, no lo olvidemos, la base física de una parte importante de nuestra economía. Por esta razón, y porque se trata de bienes y de asuntos de naturaleza pública, cualquier modificación de la vigente Ley de Costas, o nuevas aportaciones de la anunciada ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral, genera justificadas expectativas. Es lógico, por tanto, que interese, y mucho, el borrador del anteproyecto de ley que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ha dado a conocer hace unos días. De todas formas, no estoy seguro de que una crisis económica como la que atravesamos sea el mejor contexto para abordar una iniciativa de este tipo. En cualquier caso, después de varias y atentas lecturas me surgen algunos comentarios de índole ambiental, social, económica y de gobernanza.

En primer lugar, y exceptuando las facultades atribuidas al delegado del Gobierno para intervenir ante actuaciones que amenacen la integridad del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT), el texto no destaca por medidas innovadoras, o ambiciosas, en lo que concierne a la protección, conservación y recuperación de ecosistemas litorales. Hay temas que deberían ser tratados e incomprensiblemente fueron ignorados. La ejecución de las demoliciones de miles de segundas residencias ilegales en el DPMT, o en la Zona de Servidumbre de Protección (ZSP), por ejemplo, reclama actuaciones decididas por parte del legislador. Igual que criterios e incentivos para recuperar o restaurar parte, al menos, del litoral perdido o degradado en las últimas décadas. Tampoco entiendo que las consecuencias previsibles del cambio climático hayan sido ignoradas de forma absoluta.

Las concesiones a 75 años parecen una privatización de hecho del dominio público

Desde una perspectiva social, claro que estoy de acuerdo con aumentar la seguridad de las relaciones jurídicas entre personas e instituciones; y en este objetivo, el control de los Registros de la Propiedad desempeña un trascendental papel. La transparencia y la información a los usuarios de estas relaciones son mecanismos que aplaudo. Pero no tengo tan clara la bondad de los nuevos criterios aportados para delimitar el deslinde del DPMT. Da la impresión de que el texto ha sido redactado para favorecer solo a unos determinados grupos de interés, y no para reforzar la protección y el uso público de los bienes del DPMT.

Respecto a la dimensión económica, no hay duda del especial trato dado en el texto de la reforma. Solo el hecho de que las concesiones sean otorgadas por 75 años, es decir, a tres generaciones vista, es buena muestra de su perfil e intención. Este plazo es, a todas luces, un exceso, y se parece bastante a una privatización de hecho del DPMT. Por cierto, una vez que sean aplicados los nuevos criterios para el deslinde del DPMT y sean excluidas bastantes instalaciones y edificios, ¿quién pagará las obras de su defensa costera?, ¿y quién pagará los daños ocasionados por el mar a esas mismas edificaciones?

Por otro lado, resulta preocupante un hecho en particular: en el borrador tampoco se trata la gobernanza de un ámbito tan conflictivo. Porque conviene recordarlo: el litoral es antes que nada un espacio geográfico donde las tres escalas de la Administración pública, local, autonómica y estatal, están implicadas debido a que las competencias se encuentran repartidas. Y tampoco el litoral coincide con los límites del DPMT, aunque este sea su columna vertebral. Si por algo se caracterizan las modernas leyes de gestión integrada de áreas litorales (GIAL) es porque se centran en la organización, coordinación y cooperación de instituciones.

Por eso tenemos que pensar cuál es la manera más adecuada de relacionar, sobre todo, a la Administración general del Estado y a las comunidades autónomas. No puede olvidarse que algunas (Cataluña y Andalucía, por ejemplo) ya ostentan competencias trascendentales del DPMT. Y porque no sobran, más bien todo lo contrario, foros o lugares de encuentro para el diálogo y la búsqueda de consensos. También estoy convencido de que la norma de gestión del litoral debería tener presente los instrumentos más apropiados para una gestión pública moderna y eficiente. En otros países es absolutamente normal contar con políticas explícitas, instituciones apropiadas, estrategias acordadas, planes y programas de gestión integrada del litoral, etcétera (véanse, por ejemplo, los casos de Francia, EE UU, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica, etcétera). Lo anterior no puede olvidar que la información y la participación pública son prueba fehaciente de una administración democrática, moderna y transparente. Para esta tarea, de nuevo conviene inspirarnos en países con mucha más trayectoria que la nuestra en este tipo de instrumentos. ¿O es que vamos a seguir gestionando el litoral de España sin política específica, sin espacios de encuentro institucional, sin instrumentos de guía, sin instituciones apropiadas y sin participación de los agentes sociales como hasta la fecha?

Si el borrador propuesto finalmente marca la estructura y el contenido de una futura ley para la gestión del litoral, presumo que esta no mejorará la protección y recuperación de los ecosistemas litorales, no tendrá capacidad para afrontar temas nuevos o esenciales, no facilitará la gobernanza en un ámbito tan problemático y no modernizará nuestro obsoleto, pero sobre todo ineficaz, modelo de gestión pública. Lástima que no se haya inspirado en el Protocolo para la Gestión Integrada de Zonas Costeras del Mediterráneo, ratificado en 2010 por nuestro Rey y en vigor en España desde hace más de un año (BOE 70 del 23 de marzo de 2011).

Por los argumentos expuestos, creo que la futura ley del litoral, además de preocuparse por la propiedad e interés privado y las facilidades para la actividad económica de algunos grupos favorecidos, debería poner más énfasis en procurar fórmulas para un uso racional y público del patrimonio común. En caso contrario, sería una oportunidad perdida para todos aunque beneficiara solo a unos pocos.

Juan M. Barragán Muñoz es catedrático de Gestión Integrada de Áreas Litorales de la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales de la Universidad de Cádiz.