¿Diplomacia o despilfarro?

Bruselas, París, Berlín, Nueva York, México DF, pero también Maputo, Osaka, La Paz, Vancouver o Brisbane. Viajar por el mapa de la representación exterior española supone literalmente dar una vuelta al mundo, aunque, en muchos casos, esa presencia pueda parecer más simbólica que estrátegicamente necesaria. Antes de nada, porque, en la mayoría de esas etapas, a las embajadas, consulados y organismos del Estado se añaden dos, tres, cinco o más delegaciones u oficinas autonómicas. A la diplomacia se suma así la llamada paradiplomacia y, con ella, más gastos y, a menudo, duplicidades de funciones o descoordinación.

Esta es la clave de un debate de actualidad desde que el pasado 22 de mayo se renovaran la mayoría de Gobiernos autónomos y, dentro de los nuevos planes de austeridad, se planteara la reducción de las embajadas territoriales como medida de ahorro.

García-Margallo ofreció a las comunidades las locales del Estado

Entonces solo algunas Administraciones lo hicieron (por ejemplo, María Dolores de Cospedal en Castilla-La Mancha y Francisco Álvarez-Cascos en Asturias), mientras que hace una semana el recién estrenado ministro de Asuntos Exteriores del Gabinete de Mariano Rajoy, José Manuel García-Margallo, volvió sobre la cuestión y ofreció a las comunidades autónomas las instalaciones de las sedes diplomáticas del Estado para reducir costes de intendencia. El presidente de la Generalitat, Artur Mas, no tardó en rechazar públicamente la oferta para hacer valer el “perfil propio” de Cataluña en el extranjero. Otras comunidades, como Cantabria o La Rioja, apoyan esa propuesta. La pelota en el aire ya se la disputan por un lado un ejército de expertos, políticos y gestores que hablan de despilfarro, y por otro, quienes alertan del riesgo de hacer demagogia fácil alegando que la mayoría de estos organismos sobrevive gracias a becarios y personal aún en etapa de formación.

César Colino, profesor de Ciencia Política y de la Administración en la UNED, resume así las implicaciones para España: “Las hay positivas, ya que la acción exterior autonómica proporciona en algunos ámbitos valor añadido a la política exterior española y, por otro lado, existen riesgos de una proliferación desordenada, de despilfarro de recursos y un potencial conflictivo a veces de carácter simbólico y de imagen exterior”. De esto se trata precisamente ahora, cuando cada partida de gasto de las Administraciones públicas adquiere un valor insospechado en épocas de bonanza.

Para comprenderlo mejor, veamos en qué consiste el entramado de la paradiplomacia autonómica en el mundo. Las comunidades autónomas tienen alrededor de 200 oficinas en el exterior, entre las que se cuentan delegaciones del Ejecutivo regional, institutos de comercio, turismo o misiones de cooperación al desarrollo. Cataluña, Comunidad Valenciana y Andalucía (que ha multiplicado su representación en la última legislatura) son las autonomías con mayor presencia, con unas 50 oficinas la primera y más de 20 las otras dos. En total, existen dos centenares de embajadas repartidas por casi 40 países y todas las comunidades tienen su delegación en Bruselas, salvo Castilla-La Mancha y Asturias, que decidieron cerrarla tras los últimos comicios autonómicos. El Partido Popular pidió hace año y medio al Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero una estimación del gasto que generaban estos organismos y el Ejecutivo lo cifró en 150 millones por ejercicio. Pese a eso, los nuevos estatutos de autonomía aprobados en los últimos ocho años han reforzado entre otros también el capítulo dedicado a la acción exterior.

“Cataluña tiene sedes que aportan valor añadido”, dice un experto

Lo recuerdan, por ejemplo, desde la Secretaría de Asuntos Exteriores de la Generalitat, destacando que el Estatuto de 2006 establece que Cataluña “debe” impulsar su representación en el extranjero, promover los intereses de la Generalitat en el exterior a través de oficinas y delegaciones y apoyar la cooperación al desarrollo. La consecuencia es que el Gobierno catalán tiene, de una forma o de otra, presencia en Mozambique, Ucrania y otros países (según el mapa del Departamento de la Presidencia) donde la intensidad de las relaciones bilaterales no parece, a simple vista, determinante.

En opinión de Jaume Saura i Estapà, profesor de Derecho Internacional y coordinador del master interuniversitario en Diplomacia y Función Pública, “la paradiplomacia es un tema muy amplio y [con respecto a los recortes] se corre el riesgo de hacer demagogia”. “Lo que hay que valorar en cada caso es la forma en que se justifica esa presencia en el exterior. Cataluña tiene delegaciones que suponen un valor añadido”. A este respecto, la mayoría de los expertos coincide en que una sede diplomática en Bruselas puede ser clave para el desarrollo de la región. “En cualquier caso”, agrega, “sí hay que tener margen para cooperar. Siempre lo hay. La diplomacia siempre tiene que ser cooperativa y tener una presencia física cuando esté justificada”. Saura aborda así otro de los aspectos clave de la cuestión: la colaboración entre organismos del Estado y los territoriales.

Países como Canadá y Alemania cuentan con una larga tradición de representación territorial exterior

Abundemos en eso. “La coordinación no viaja en primera clase, sino en el vagón de carga. Las instancias e instrumentos de coordinación intergubernamental no forman parte del núcleo de las políticas del Gobierno central y las comunidades autónomas, sino que constituyen un apéndice, que en su diseño y funcionamiento reproducen esta idea de segundo orden y excepcionalidad”, razona Kattya Cascante. Esta analista de la Fundación Alternativas se refiere a un ámbito concreto, el de la cooperación internacional, que sin embargo puede resultar revelador. La experiencia de Cascante habla de retrasos, falta de información, duplicidades, descoordinación en definitiva: inconvenientes habituales en las relaciones con las instituciones y la burocracia y que, sin embargo, se multiplican exponencialmente como los actores del proceso.

“Se observa”, prosigue “un paralelismo con la construcción de la Unión Europea, en el que uno de sus padres fundadores, Altiero Spinelli, advertía que no acabaría convirtiéndose en una unión política a través de pasos económicos... Parece que la cooperación española necesita con urgencia un Altiero Spinelli que nos recuerde que la construcción de 18 sistemas paralelos, pero en todo caso separados, es una maniobra políticamente legítima pero ineficiente”.

Una mayor coordinación entre instituciones constituyen el camino señalado por los expertos

Pero ¿qué ocurre en otros países? Canadá y Alemania cuentan con una larga tradición de representación territorial exterior, respectivamente la provincia de Québec (que tiene actualmente una veintena de delegaciones en el extranjero, entre ellas una en Barcelona) y los länder, como Baviera. Sin embargo, una de las experiencias más interesantes de gestión diplomática frente a la crisis económica es la de los países nórdicos. La solución que han adoptado Dinamarca, Suecia o Noruega se parece al fin y al cabo a la que propone García-Margallo. Se trata de compartir instalaciones, parte del personal, limpieza e intendencia y racionalizar así los gastos. Ocurre en una veintena de destinos, por ejemplo, Amman, Bagdad, Bamako o Jakarta. Además, Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia e Islandia, cuentan en Berlín con una embajada en el mismo edificio. “En la ultima reunión del Consejo de Ministros de Exteriores de los países nórdicos”, explica Catharina Skoog, de la Embajada sueca en Madrid, “se discutió precisamente el tener en un futuro cercano más delegaciones nórdicas en un mismo recinto o edificio, sobre todo en países donde se requieren muchas y costosas medidas de seguridad”.

Este tipo de soluciones y una mayor coordinación entre instituciones constituyen el camino señalado por la mayoría de los expertos. Lo demuestra también el índice de presencia global elaborado por el Real Instituto Elcano, que mide “la proyección exterior de los países en los terrenos económico, militar, científico, social y cultural”. “Durante mucho tiempo se dijo que España boxeaba por encima de su peso porque iba cumpliendo con éxito su objetivo de ser reconocida como potencia media, pese a no disponer objetivamente de empresas, ejército, u otros activos internacionalizados en la escena mundial”, apuntan los investigadores Ignacio Molina e Iliana Olivié. Pero ahora, con una alta presencia global efectiva en casi todos los ámbitos, “podría concluirse que se corre el riesgo de boxear por debajo de peso”. Y así, alertan, podría ocurrir “si el empeño continúa demasiado enfocado a la inserción en una foto histórica antes que en planificar a largo plazo una actuación” más racional y coordinada. También con respecto a la acción exterior autonómica Molina destaca la “falta de una planificación estratégica”. Esto es, un panorama en el que, quizá con las salvedades de Cataluña y País Vasco, se diseña primero “el instrumento antes de reflexionar sobre el producto que se quiere lograr”, además de una reducción razonable de los gastos y una mayor colaboración.