Paso a paso hacia la consulta
La Generalitat y el Parlamento catalán han acordado de forma unilateral la fórmula legal, la fecha y las preguntas del referéndum que el Gobierno rechaza
La Generalitat y el Parlamento de Cataluña llevan casi dos años caminando sin pausa hacia la consulta independentista del 9 de noviembre. Cada paso en ese camino —la resolución de soberanía, el anuncio de la fecha y las preguntas, la creación de un censo, la partida presupuestaria— ha sido unilateral y no pactado con el Gobierno, que se ha negado a discutir sobre lo que califica de “hechos consumados” y se ha limitado a avisar de que la consulta no se celebrará. Ante esa cadena de decisiones, que la Generalitat ha impulsado con el apoyo mayoritario del Parlamento autónomo, el Ejecutivo ha optado por esperar (salvo en el caso de la declaración de soberanía, que logró anular recurriendo al Constitucional). Este es el relato de lo ocurrido desde la Diada multitudinaria de septiembre de 2012:
Declaración de soberanía. El 27 de septiembre de 2012, el Parlamento catalán aprueba una resolución a favor de que “Cataluña decida su futuro a través de una consulta, prioritariamente en la próxima legislatura”. Solo cuatro meses más tarde, el 23 de enero de 2013, la Cámara declara que “el pueblo de Cataluña” es un “sujeto político y jurídico soberano” por “razones de legitimidad democrática”, y acuerda “iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir”. Esa declaración de soberanía propia para Cataluña es recurrida por el Gobierno y declarada “nula” por el Tribunal Constitucional en marzo de este año. Mientras, el Parlamento catalán ha creado —en mayo de 2013— la Comisión del Derecho a Decidir, encargada de “analizar todas las alternativas” para hacerlo efectivo.
Cinco millones de presupuesto. En noviembre de 2013, la Generalitat incluye en los Presupuestos de 2014 una partida de cinco millones para la “organización, gestión y seguimiento de procesos electorales”. La vicepresidenta, Joana Ortega, admite que es una partida para organizar la consulta y afirma que será ampliable “hasta donde sea necesario”.
Anuncio solemne de la fecha y las preguntas. Un mes después, el 12 de diciembre, el presidente catalán, Artur Mas, comparece de forma solemne en el palacio de la Generalitat para anunciar la fecha de la consulta (9 de noviembre de 2014) y las dos preguntas que incluirá: “¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado? En caso afirmativo, ¿quiere que ese Estado sea independiente?”. El presidente catalán está acompañado por varios miembros de su gabinete y por los dirigentes de ERC, ICV y CUP, con los que ha pactado el anuncio. No hay comunicación previa al Gobierno de Mariano Rajoy.
Primera petición de permiso al Estado. En enero de 2014 y con la fecha del referéndum ya anunciada (aunque sin convocarlo aún formalmente), el Parlamento catalán acuerda explorar una primera vía para dotar de legalidad a la consulta: pedir permiso al Estado, que es el único autorizado a convocar referendos. El Congreso responderá a esa petición en abril: el 86% de los diputados rechaza ceder la competencia sobre referendos y advierte a Cataluña de que esa consulta vulnera la Constitución.
El censo. El censo electoral es propiedad del Estado, y por tanto la Generalitat no puede usarlo para el referéndum. El Gobierno catalán lleva meses buscando vías para sortear ese escollo fundamental. En marzo, la Generalitat envía una carta a los 900 alcaldes catalanes para preguntarles si están dispuestos a ceder el padrón municipal. Ante la falta de unanimidad, el Parlamento catalán introduce en la futura ley de consultas otra fórmula: utilizar el Registro de Población de Cataluña, un banco de datos estadístico que se alimenta periódicamente con los datos del padrón municipal. Por otro lado, la Generalitat anuncia en marzo la creación de un censo voluntario de catalanes en el extranjero para votar en la consulta; no permitirá hacerlo, sin embargo, a los catalanes que residen en otras partes de España, porque asegura que es técnicamente más complicado.
Urnas y papeletas. El pasado mayo, la Generalitat presenta en el diario La Vanguardia el modelo de urna para la consulta: una caja plegable de cartón con una ventana plastificada en los dos laterales. El Gobierno catalán estima que serán necesarias 6.000 urnas; las fabricará el Centro de Iniciativas para la Reinserción de Lleida. También baraja varios modelos de papeletas de votación.
El marco legal. Fracasada la primera vía elegida para convocar la consulta con un soporte legal (la autorización del Congreso), el Parlamento de Cataluña se centra en la segunda: una ley de consultas autonómica. El informe de la ponencia se ha aprobado en comisión, y la ley será previsiblemente ratificada en pleno en septiembre o ya lo más cerca posible del 9 de octubre, la fecha límite que tiene el presidente Artur Mas para convocar el referéndum. Es probable que el Gobierno de Rajoy recurra al Constitucional esa convocatoria y quizá también la ley de consultas. Entonces se verá cuál es el siguiente paso de la Generalitat de Cataluña.
Una pregunta fuera de la ley
La Constitución no admite un referéndum, ni en Cataluña ni en toda España, en el que la pregunta que se plantee implique la ruptura de España. Si algún día los partidos se plantean esa posibilidad, tendrán que reformar antes la Constitución. Esa es la doctrina del Tribunal Constitucional, que ha expuesto en dos ocasiones: la primera, en 2008, para impedir una consulta soberanista en el País Vasco; la segunda, en marzo de este año, para declarar “nula” la declaración de soberanía del Parlamento de Cataluña. Estos son los argumentos del alto tribunal:
La soberanía es de todos. El Constitucional subrayó en marzo que el artículo 1.2 de la Constitución es la “base de todo nuestro ordenamiento jurídico”, y que ese artículo atribuye “de manera exclusiva e indivisible” la titularidad de la soberanía al conjunto del “pueblo español”. Por tanto, “a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano”. “Una comunidad autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación”. Por eso la atribución de soberanía al pueblo de Cataluña es nula, dijo el tribunal este año; por eso también es “imposible” convertir al “pueblo vasco” en “titular del derecho a Vinculante o no, es referéndum.
El Gobierno vasco alegó en 2008 que la consulta que pretendía celebrar no era un referéndum ni sería vinculante; eso mismo recoge la ley de consultas que va a aprobar el Parlamento catalán. El Constitucional dijo en 2008, sin embargo, que no cabía esa distinción, porque lo que convierte una consulta en referéndum no es que sea vinculante o no, sino que el “sujeto consultado” coincida con “el cuerpo electoral” y que la pregunta verse sobre “un asunto de manifiesta naturaleza política”. Con esos dos elementos, es un referéndum y solo puede ser convocado por el Estado.
El “inexcusable” respeto al procedimiento. Aunque la soberanía reside en el conjunto del pueblo español, ni siquiera al conjunto del pueblo español se le puede consultar cualquier cosa en referéndum, según el Constitucional. “El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional” solo puede hacerse por una vía: “en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución”. Respetar esos procedimientos es “inexcusable”. Y plantear la ruptura de la unidad de España afecta al “fundamento mismo del orden constitucional”. Se puede hacer, subrayó el tribunal en 2008 y en 2014, pero por el cauce legal: reformando la Constitución; no intentando una “inaceptable vía de hecho para reformar la Constitución al margen de ella”.
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