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El enigma de las ‘nacionalidades’

Los constituyentes ‘inventaron’ un concepto para proteger la unidad de España y, a la vez, contentar a los nacionalismos. CiU y PNV descartaron el objetivo de la secesión

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Miquel Roca i Junyent y Manuel Fraga (derecha) durante el debate de la Comisión Constitucional del Congreso.

Un concepto nuevo en la historia de España, el de las “nacionalidades”, encarna el encaje de bolillos que fue la Constitución de 1978. Fruto de la obsesión de los constituyentes por llegar a un amplísimo acuerdo, perseguía garantizar la unidad de España y, a la vez, satisfacer a los nacionalistas catalanes y vascos tras cuatro décadas de centralismo. Hasta el punto de que en el primer anteproyecto de Constitución no aparecía el concepto “nación” expresamente asociado a España, y sí ese nuevo término de “nacionalidades” (algo que indignó a Alianza Popular y finalmente fue corregido).

El texto no llegó a precisar qué autonomías serían consideradas nacionalidades y cuáles no; ni, sobre todo, qué significaría exactamente ser una nacionalidad dentro de la nación española. Así, el debate sobre ese término que algún diputado calificó de “pluriindefinible” se convirtió en una discusión entre quienes auguraban un futuro de conflictos territoriales (AP) y quienes prometían que ese era el último paso en sus aspiraciones (CiU y PNV). Y dio lugar al “amasijo sintáctico” —en palabras de otro parlamentario— del artículo 2: una “patria común e indivisible”, España, con “nacionalidades” en su seno.

La clave del debate fue la actitud de UCD, que se erigió en defensora del nuevo concepto aun con las dudas que le generaba su uso futuro.

El Constitucional marca los límites

V. G. C. / J. M. R.

El Tribunal Constitucional ha marcado en los últimos años dos límites a la ampliación de autogobierno de las comunidades. En 2008, al suspender la consulta soberanista que pretendía convocar en el País Vasco el entonces lehendakari, Juan José Ibarretxe, el alto tribunal señaló que el único “titular del derecho a decidir” es “el pueblo español”, y que la “redefinición” del Estado que implicaría el cambio de estatus de una parte de España solo puede decidirla “el conjunto de los ciudadanos españoles”, porque les afectaría a todos.

En 2010, el Constitucional dictó sentencia sobre el nuevo Estatuto de Cataluña. Anuló 14 de sus 223 artículos e interpretó otros 23 (y cuatro disposiciones). Los magistrados establecieron que la referencia a “Cataluña como nación” y a la “realidad nacional de Cataluña” carece de “eficacia jurídica” porque “la Constitución no conoce otra nación que la española”. También declararon inconstitucional el uso preferente del catalán sobre el castellano en instituciones y medios de comunicación públicos, y señalaron que el castellano debe ser vehicular en las escuelas, junto al catalán. La sentencia tumbó el Consejo de Justicia catalán y la competencia de la Generalitat para fijar tributos de los Ayuntamientos. Además, dejó sentado que un Estatuto no puede imponer al Estado una financiación autonómica determinada.

Ese dilema lo resumen las intervenciones de dos diputados de UCD: “Nos vemos obligados a innovar para resolver nuestros problemas [...] España siempre ha sido al mismo tiempo una y plural [...] Si no recogemos, y reconocemos, y consagramos la pluralidad, estaremos negando también la unidad”, dijo José Manuel Paredes Grosso. Su compañero José Miguel Ortí Bordás dejó esta frase en las actas: “Yo solamente les diría a los miembros de la comisión que no son los problemas los que se constitucionalizan; lo que se constitucionalizan son las soluciones. Y Dios quiera que los constituyentes del 78 no constitucionalicen el problema de las nacionalidades”.

Lo que sigue es un resumen de aquella discusión sobre el artículo 2. Con él termina la serie de reportajes sobre los debates constitucionales de 1978, el día en el que el texto cumple 35 años.

» Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD): “Identificación, no autodeterminación”. “El proyecto [de Constitución] reconoce a España como nación de manera taxativa y eso es irrenunciable; y, al atribuir al pueblo español en su conjunto la soberanía nacional —y ahí está la importancia del término— excluye toda posibilidad de separatismo legal, puesto que reconoce un solo sujeto de autodeterminación. Al lado de eso, [se] reconoce un principio de autoidentificación de aquellos hechos diferenciales con conciencia de su propia, infungible personalidad. A esta autoidentificación es a lo que, a nuestro juicio, corresponde la expresión de ‘nacionalidades’. La España que de esta articulación surja será la resultante viva y vigorosa de todos los pueblos españoles”.

» Manuel Fraga (AP): “Nación y nacionalidad es lo mismo”. “Alianza Popular rechaza, con toda energía y con plena conciencia de la trascendencia histórica de su gesto, la introducción de la expresión nacionalidades en la Constitución. Para nosotros no existe más nación que la española [...] Y no es el momento de volver sobre el hecho indiscutible de que nación y nacionalidad es lo mismo; ni de recordar [...] las inevitables consecuencias de un pretendido derecho a la autodeterminación y a un Estado propio”.

» Miquel Roca (Minoría Catalana): “Esta solución dará un futuro más estable”. “Nacionalidades y nación quieren decir absolutamente lo mismo. Lo único que ocurre es que en la vida política los términos [...] van generando nuevas concepciones [...] Estas naciones sin Estado es lo que modernamente ha venido en llamarse nacionalidades”. “Es evidente que España es una realidad plurinacional [...] Reconocimiento de una personalidad superior, de una personalidad integradora, que es la de la nación española, y no tengo ningún reparo en utilizar esta denominación”. “Hoy Cataluña espera, el País Vasco espera, espera Galicia, espera España entera que, a través de la solución que demos a este problema, no se va a dar una solución disgregadora, sino una solución potenciadora, una solución que, asumiendo todo lo que la Historia no supo asumir hasta esta fecha, sea capaz de proyectar un futuro mucho más estable”.

» Rafael Arias-Salgado (UCD): “El término genera problemas; quitarlo generaría más”. “En nuestro país y por nuestra diversidad misma, la democracia y la libertad son inconcebibles e inviables si no se ofrece una satisfacción racional a las reivindicaciones de aquellos colectivos que desean afirmar y afirman su identidad [...] Un texto constitucional que fuese rechazado o escasamente votado en el País Vasco o Cataluña, por ejemplo, nacería con un delicado vicio de origen”. “Somos conscientes de los problemas que suscita la inserción del término ‘nacionalidades’, pero también creemos que su desaparición podría engendrar otros mayores. Las reivindicaciones nacionalistas son un hecho y en aras de su integración en la unidad política que es España es preciso darles una satisfacción racional, compatible con el reconocimiento y la permanencia indiscutida de la nación española. Por eso aceptamos el término ‘nacionalidades’ [...] Lo que hay que hacer es interpretarlo y delimitar su alcance [...], para evitar sus hipotéticas consecuencias desintegradoras”.

» Gregorio Peces-Barba (PSOE): “Esta fórmula puede ser la definitiva”. “Para nosotros, nacionalidad es sinónimo de nación” [...] El grupo socialista, desde el principio y para resolver un problema que ha resultado enormemente azaroso en la historia de España, ha defendido la existencia del término ‘nacionalidades’ [...] Entendemos que esta fórmula puede ser la que resuelva de manera definitiva la problemática de la organización territorial y los derechos legítimos a la autonomía [...] La nación, España, puede comprender en su seno otras naciones o nacionalidades [...] La defensa de la existencia de diversas naciones en la comunidad superior de España y en el seno del Estado no es, a nuestro juicio, una peligrosa bomba de relojería para favorecer el separatismo”.

» Jordi Solé Tura (PCE): “La auténtica unidad de España se basa en reconocer lo que hay”. “El concepto de nacionalidades refleja una situación real y sociológica, política, cultural, pero no prejuzga ni mucho menos resultados políticos”. “El artículo 2 no solo define a España, sino que define el techo político del cual no se puede pasar; y ese techo político es que es una nación indisolublemente unida, que es una patria común e indivisible [...] El independentismo no es, ni puede ser, el peligro [...] Se define que España es una nación de naciones”. “Esto es lo que está aquí en discusión. Estamos ante dos conceptos, ante dos visiones de lo que es España y de lo que es unidad [...] La auténtica unidad de España se basa en el reconocimiento de lo que hay: de esas formas de conciencia, de organización, de esas formas de existencia. Eso es lo que hay que saber articular”.

» Licinio de la Fuente (AP): “Los nacionalistas harán de esto una punta de lanza”. “La palabra nacionalidades [...] nos deja en la tremenda indeterminación. Nos vamos a ver en el futuro en la imposibilidad de conocer cuál sea la interpretación que pueda prevalecer”. “El término nacionalidad es equivalente al de nación o deriva de la preexistencia de una nación. Entonces ¿es posible la existencia de la unidad nacional desde la pluralidad de naciones? [...] Las autonomías nacionalistas crearán de alguna manera la punta de lanza permanentemente tratando de avanzar en la progresiva desintegración de la unidad”.

» Joan Reventós (Socialistas de Cataluña): “Hay algo obvio: el Estado es indivisible”. “Las constituciones europeas afirman algo obvio: que su Estado es indivisible [...] Los constituyentes están preocupados por la palabra nacionalidades [...] Pretenden conjurar unas posibilidades secesionistas que no existen”.

El desarrollo del Estado autonómico

- Artículo 2. “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Aprobado en pleno el 4 de julio de 1978 con 278 votos a favor, 20 en contra (incluidos los 16 de AP) y 13 abstenciones (PNV).

- El mapa de las 17 autonomías quedó fijado entre la primera y la segunda legislaturas. El 18 de diciembre de 1979, el Congreso de los Diputados dio su visto bueno a los Estatutos de País Vasco y Cataluña y, a partir de ahí, fue aprobando el resto, hasta llegar a 17: en 1981, Galicia, Andalucía, Asturias y Cantabria; en 1982, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias y Navarra; en 1983, los de Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León. Ceuta y Melilla no tuvieron estatuto de ciudad autónoma hasta 1995.

- Tras una modificación menor en la cuarta legislatura, el primer cambio importante llegó en la quinta (1993-1996): 11 comunidades —Comunidad Valenciana, La Rioja, Cantabria, Murcia, Baleares, Castilla y León, Castilla-La Mancha Extremadura, Madrid, Asturias y Aragón— adecuaron sus Estatutos tras el pacto alcanzado entre PP y PSOE para el traspaso de competencias en materia educativa y sanitaria.

- En la sexta legislatura (1996-2000), 11 autonomías reformaron de nuevo sus Estatutos para redefinir sus competencias. Fueron Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha, Murcia, Madrid, Cantabria, Asturias, Baleares, Castilla y León, La Rioja y Extremadura.

- El Congreso rechazó de plano el proyecto de nuevo Estatuto del País Vasco —el llamado plan Ibarretxe— en 2005, durante la octava legislatura, la primera de José Luis Rodríguez Zapatero al frente del Gobierno. En esa misma etapa, seis comunidades sacaron sus nuevos Estatutos adelante: Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía, Baleares, Aragón y Castilla y León.

- El punto de inflexión llegó con uno de esos nuevos Estatutos, el catalán de 2006 —que hubo de ser limado dos veces, primero por el Congreso y después por el Tribunal Constitucional—. Además de ir un paso más allá en la reclamación de competencias, financiación y bilateralidad con el Estado, aquel texto afirmaba en su preámbulo: “El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación”. El Constitucional dejó intacta esa frase, aunque subrayando que carecía de “eficacia jurídica”.

- Tras autodefinirse Cataluña como “nación”, Andalucía se autodefinió —en su Estatuto de 2007— como “realidad nacional”. La Comunidad Valenciana, que aprobó el suyo en 2006 mientras miraba de reojo cómo se terminaba el catalán, incluyó una disposición adicional para incorporar en el futuro “cualquier ampliación de competencias” que otras autonomías pudieran arrogarse. Es la que algunos llaman cláusula por si acaso del Estatuto valenciano.

» Xabier Arzalluz (PNV): “No buscamos un trampolín para la secesión”. “Si el sistema político foral no impidió la integración en la Corona, tampoco el principio de las nacionalidades se opone a la convivencia plurinacional en una unidad superior”. Venimos sin intenciones ocultas, venimos para establecer un marco de convivencia en el que quepamos todos”. “No buscamos ni en la palabra ‘nacionalidades’, repito, ni en la autonomía un trampolín para la secesión”.

» Hipólito Gómez de las Roces (Partido Aragonés Regionalista): “Trasladamos el problema a mañana”. “La ponencia introduce el concepto de patria común [...] pero mantiene este otro concepto vago y pluriindefinible de las nacionalidades [...] Parece obedecer a un cautísimo y viejo proverbio: ‘Que no se entere tu mano derecha de lo que hace tu mano izquierda”. “No sabemos si estamos ante una pura cuestión semántica, si sembraremos una semilla de federalismo parcial que haría de España con el tiempo una rara especie política [...] o, en fin, si lo que vamos a cultivar es una ‘lege privata’, un privilegio de destinatarios inicialmente desconocidos. La solidaridad sería imposible”. “¿Qué diferencia existirá entre nación y nacionalidades? Nadie lo sabe [...] La Ponencia se limita, con todos los respetos, a dar un puntapié al problema, a trasladarlo a mañana. La Ponencia, en vez de quitar el proyectil del cañón para que no se dispare, ha preferido ponerle un tapón” [...] ¿Quién impedirá que crezca la semilla de la nacionalidad y que en una segunda fase se trate de ocupar una parte alícuota de la soberanía nacional? ¿Tienen los señores ponentes la garantía de que esto no va a ocurrir así?”.

» Gabriel Cisneros (UCD): “Nuestro afán ha sido que este término no sea una bomba retardada”. “La conciencia compartida por los ponentes [los siete padres de la Constitución] [ha sido] que nos encontrábamos, sin duda, en el tema crucial de esta tarea constitucional: la introducción de un término de suyo tan polémico como es el de nacionalidades [...] La exquisita preocupación por buscar un equilibrio entre lo que de innovador o creador pudiera suponer la adopción de ese término doctrinal tan deslizante y el afán compartido de que su introducción no supusiera una bomba de tiempo retardado”.

» Jordi Pujol (Minoría Catalana): “Solo pedimos reconocimiento, no tratos de favor”. “Lo único que pedimos los nacionalistas catalanes [...] es que se produzca el reconocimiento [...] Pedir el reconocimiento de nuestra personalidad no es pedir trato de favor, y eso queremos subrayarlo. No queremos tratos de favor [...] Ya no sabemos cómo explicar ni cómo convencer a la opinión pública de que esta radical afirmación nacional, en el sentido de que nosotros somos lo que somos y queremos seguir siendo lo que somos, es perfectamente compatible con una actitud de colaboración, de auténtica voluntad de entendimiento y de auténtica voluntad de integración en el quehacer del conjunto español”.

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