Desarrollo urbano

En salud pública y pandemias no importa el tamaño de la ciudad sino la desigualdad

Un informe de ONU Habitat analiza 1.700 urbes para elaborar una gran base de datos sobre las ciudades y su relación con la covid-19. El documento aporta recomendaciones a los gobiernos para fundar una economía de la ‘nueva normalidad’ que incluya la escala local, la del barrio y la vivienda

Un grupo de personas esperan un autobús para regresar a casa antes de un nuevo toque de queda de 20:00 a 4:00 en el centro de Nairobi, Kenia, el 27 de marzo de 2021.
Un grupo de personas esperan un autobús para regresar a casa antes de un nuevo toque de queda de 20:00 a 4:00 en el centro de Nairobi, Kenia, el 27 de marzo de 2021.YASUYOSHI CHIBA / AFP

Esta pandemia que parece no acabar nunca ha tenido, sin embargo, etapas que son identificables en la sensibilidad de los ciudadanos, y que van desde la sorpresa hasta el hartazgo, pasando por el miedo, la esperanza y también la desesperanza o la inspiración. Tras el asombro inicial durante el confinamiento estricto, cuando los animales salvajes se habían dejado ver en las avenidas de asfalto, hubo una invasión peatonal de las calles de las principales ciudades del mundo que abrió aun más los ojos de los vecinos: otra ciudad –más naturalizada– era posible, y ya no bastaba con peatonalizar algunos corredores céntricos, porque la vida a pie podía expandirse más allá de los límites a los que se habían acostumbrado, acorralados por los coches.

Además, en casi todos los urbanitas seguramente nació la convicción de que nadie está irreversiblemente condenado al ruido, al estrés y a la contaminación, que causa problemas respiratorios y agrava enfermedades.

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Al mismo tiempo, la lucha contra la expansión de este coronavirus también transcurrió y transcurre en segmentos claramente diferenciados para los gestores de todas las áreas urbanas, tanto de gobiernos locales como nacionales y supranacionales. De ahí la pertinencia de abrir un espacio de reflexión sobre los retos que enfrentan las ciudades a la hora de abordar la recuperación y la preparación para futuras crisis sanitarias. Esto es justamente lo que ahora ofrece el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) con el informe Ciudades y Pandemias. Hacia un futuro más justo, verde y saludable, que se dio a conocer hace unos días en Nairobi (Kenia).

El informe permite hacer un alto en el mero recuento de cifras de daños sanitarios, gradación de olas e instrucciones preventivas de la covid-19 para identificar los determinantes de riesgo, tanto en las grandes ciudades como en los suburbios menos poblados, explorando incluso los aspectos positivos que se dieron como efectos colaterales inesperados de las restricciones de movilidad. Sus conclusiones y recomendaciones deberían servir a los gobiernos.

Punto importante del estudio es, en cuanto a las muertes atribuibles a la covid-19, que la mayoría de las ciudades estudiadas reportaron un porcentaje promedio de mortalidad de menos del 4%. Pero la variación del impacto fue enorme y respondió a la resiliencia de las bien planeadas y con acceso equitativo a los servicios y no a su densidad de población. Por ejemplo, el gráfico que compara la ratio de fallecidos en las grandes urbes del mundo sitúa a París a la cabeza, con mayor letalidad con respecto a cantidad de población, mientras Tokio encabeza la tabla de las más pobladas que presentan proporcionalmente menos mortalidad. Tras París, figuran Guadalajara, Atenas, Nueva York y Copenhague como los conglomerados urbanos con mayor porcentaje de decesos por covid-19 en función de la población, y los que menos fueron, tras Tokio: Yakarta, Manila, Los Ángeles y Moscú.

Durante el primer confinamiento para frenar la covid-19, hubo una invasión peatonal de las calles de las principales ciudades del mundo que abrió aun más los ojos de los vecinos: otra ciudad era posible. En la imagen un peatón camina por París.
Durante el primer confinamiento para frenar la covid-19, hubo una invasión peatonal de las calles de las principales ciudades del mundo que abrió aun más los ojos de los vecinos: otra ciudad era posible. En la imagen un peatón camina por París.IAN LANGSDON / EFE

Densidad y contagio

“En un primer momento se creyó erróneamente que la transmisión de la enfermedad estaba en gran parte influenciada por la densidad de los centros urbanos, y esto se debió sobre todo a que, en la primera ola de contagios, las ciudades más grandes o conectadas fueron las primeras que registraron infección”, explica el director de la división de Conocimiento e Innovación de ONU-Habitat, Eduardo Moreno. “Sin embargo, estudios realizados por ONU-Habitat y otros organismos muestran de forma empírica y categórica que no hay una relación estadística, ni siquiera medianamente significativa, entre densidad y contagio. Al contrario, las urbes con altas densidades, pero óptimas y sostenibles, tienen la capacidad de generar, por sus economías de escala y aglomeración, más capacidad de respuesta”.

Para el estudio, cuya fuente fueron los datos oficiales proporcionados por los gobiernos e información adicional recopilada por los propios investigadores de Naciones Unidas, se elaboró, según el líder del proyecto, “la base de datos más representativa e importante en el mundo sobre ciudades y su relación con la covid-19 (con 1.700 ciudades)”. Un análisis exhaustivo mostró que “en la segunda y tercera ola los niveles de contagio y muerte se habían desplazado, en parte, a poblaciones secundarias, y en muchos países a zonas rurales”, sostiene Moreno.

En un primer momento se creyó erróneamente que la transmisión de la enfermedad estaba en gran parte influenciada por la densidad de los centros urbanos
Eduardo Moreno, director de la división de Conocimiento e Innovación de ONU-Habitat

El impacto de la pandemia fue mayor en centros de población menos densamente poblados “por sus mayores niveles de vulnerabilidad y menor capacidad de respuesta y contención frente a contagios asociados a la vivienda, la movilidad y el lugar de trabajo. Por ejemplo, un mecanismo regional concertado durante los primeros meses de la epidemia, en Kerala (India), se demostró como una eficiente estrategia para minimizar el contagio. A pesar del exiguo ingreso per cápita y la limitada infraestructura sanitaria en esa región, se pudo mantener “una respuesta exitosa a través del trabajo conjunto con organizaciones de la sociedad civil que aseguraron un compromiso de abajo hacia arriba en las comunidades”. Según el informe, la dolorosa experiencia con el virus Nipah en 2018 hizo que el brote de coronavirus se tomara allí en serio desde el primer momento, a lo que contribuyó “una larga trayectoria de gobernanza democrática descentralizada, que sustentó el rápido despliegue de asistencia alimentaria y comedores comunitarios”, entre otras medidas.

Pensar la forma y la función del barrio

Según el informe, en esta grave crisis de salud pública, los niveles de infección y mortalidad per cápita no guardan relación directa con la densidad de población de un área urbana, dándose la paradoja de que, en algunos casos, hubo menos incidencia en algunas zonas céntricas de las ciudades que en suburbios menos densos y áreas rurales. Esto significa que la desigualdad social y la inadecuación de las viviendas, junto a la falta de acceso al agua potable, entre otras condiciones de salubridad que incluyen servicios como la correcta gestión de residuos, han tenido una mayor relevancia a la hora de contener la transmisión.

Incluso en ciudades altamente concentradas, todas estas condiciones pueden cumplirse con una eficiente acción de gobierno, “dotada de los recursos necesarios, sobre los barrios marginales y otros asentamientos excluidos y superpoblados”, según explicita el informe, y tal como ilustra “la sorprendente variación” de los niveles de infección local según los índices de pobreza, la discriminación étnica y otros factores.

Resolver, pues, los problemas estructurales de desigualdad y exclusión permitiría no solo administrar efectivamente y contener emergencias como la de la covid-19 sino también concebir soluciones inclusivas a largo plazo, como la creación de áreas urbanas más verdes y con servicios asequibles. ONU-Habitat recomienda, además, que “se adopte una respuesta de territorialización y una articulación de la gobernanza desde el centro hacia los niveles más locales”, según Moreno.

En cuanto a la conectividad y protección del ecosistema en el que se inserta una ciudad, el reporte apunta modelos interesantes como el de Melbourne (Australia), donde los datos sobre especies de fauna amenazada se incorporan a la planificación del uso de la tierra en los suburbios. A través de una “zonificación”, se evalúan requisitos de conectividad específicos de la especie para priorizar su conservación, a través del establecimiento de corredores y espacios protegidos. En otro extremo de confort urbano, ONU-Habitat trabajó, por ejemplo, en el rediseño del uso del espacio en atestados mercados de cuatro ciudades de Etiopía para permitir una distancia e higiene adecuadas desde la instalación de los puestos hasta la circulación de los viandantes.


Economía de la ‘nueva normalidad’ y una clave: movilidad

En el estudio se anima a los gobiernos a invertir en una nueva normalidad porque fue la vieja, “con un desarrollo urbano insostenible, pérdida de biodiversidad, falta de atención al cambio climático y ruptura de las fronteras territoriales entre hombres y animales, la que diera lugar al surgimiento de esta pandemia”, asegura el experto de ONU Hábitat. Prosigue: “La nueva normalidad debe, sin duda, ofrecer una respuesta a todas estas trayectorias negativas que han creado una sociedad desigual, injusta y altamente propensa al surgimiento de enfermedades similares. Esta nueva normalidad deberá atender varias áreas o frentes de forma simultánea. Por un lado, un cambio fundamental de la sociedad misma, donde se adopten prácticas y valores más empáticos, con una mirada hacia el interés colectivo; por otro lado, haciendo cambios fundamentales en la forma y función de la ciudad, donde la construcción de barrios sostenibles sea el camino de la respuesta”.

La palabra clave de esta nueva época es movilidad. De esta manera, en la visión de Moreno, la opción por ciudades más compactas, “con áreas autosuficientes”, reduciría la necesidad de trasladarse, porque serían ciudades “caminables, con un transporte público adecuado, con unidades ventiladas y evitando hacinamientos”.

En cuanto a la creciente utilización de los servicios de mensajería, Moreno asiente: “No cabe duda de que las redes de suministro y distribución se verán afectadas, de ahí que las ciudades deban repensar sus funciones espaciales y la articulación entre el campo y la ciudad, con actividades que permitan soluciones sostenibles de proximidad”. En el documento se citan como ejemplos de buenas prácticas la ciudad canadiense de Montreal, con la creación de más de cien nuevos kilómetros de “pasillos seguros” para peatones y ciclistas, que se implementaron tras la primera ola de la crisis del coronavirus, a fin de que los residentes tuviesen acceso a parques, escuelas, servicios y negocios esenciales.

En Bogotá (Colombia) se buscó una alternativa creativa a los trenes y autobuses, mediante la instalación de 84 kilómetros de ciclovías temporales, lo que impulsó y consolidó el interés de nuevos ciclistas. En Europa, algunas ciudades han reconfigurado sus calles para un mayor uso del transporte no motorizado: en Milán (con 35 kilómetros nuevos de espacio vial para peatones y ciclistas), en Bruselas (Bélgica), con un plan de peatonalización ambicioso en marcha, y en París (Francia), donde se ampliaron los carriles para bicicletas y se abrieron ciclovías de larga distancia.

Los alquileres en el marco de otro contrato social

Desde el prólogo, el secretario general de ONU, António Gutérres, aboga por un nuevo contrato social entre los gobiernos, la ciudadanía, la sociedad civil y el sector privado, que ayude a las ciudades, en tanto “motores de dinamismo e innovación”, a superar los déficits de desarrollo y “para abordar la pobreza, fortalecer la protección social, restaurar la confianza pública y llegar a las personas marginadas o discriminadas”. En este sentido, una de las recomendaciones centrales es “construir este nuevo contrato social en donde la universalidad de acceso a la vivienda y el derecho a una vivienda digna sean pilares fundamentales”, asegura Eduardo Moreno.

Una persona sin hogar en la Plaza de Armas, vacía de peatones durante el último confinamiento decretado en Santiago, Chile, este marzo.
Una persona sin hogar en la Plaza de Armas, vacía de peatones durante el último confinamiento decretado en Santiago, Chile, este marzo. Esteban Felix / AP

“ONU-Habitat siempre promueve la necesidad de producir viviendas en alquiler que faciliten la accesibilidad financiera, favorezcan la movilidad espacial y se adapten a los ciclos de vida de las personas. Curiosamente, los países en Europa con mayor proporción de vivienda en propiedad (tales como Grecia, España o Portugal) son los que evidencian grandes proporciones de vivienda abandonada, por lo que les habría beneficiado pensar en soluciones a largo plazo de vivienda en alquiler”, esgrime el experto.

Una de las recomendaciones centrales de este informe es construir este nuevo contrato social en donde la universalidad de acceso a la vivienda y el derecho a una vivienda digna sean pilares fundamentales

En el documento de más de cien páginas, que hace una genealogía del impacto de otras crisis de salud pública (como la de tuberculosis en la Revolución Industrial), se identifican las medidas de protección social más comunes adoptadas por los gobiernos locales en todo el mundo para garantizar la asequibilidad de la vivienda durante esta pandemia: “Del total de las respuestas de las ciudades a la covid-19 en el mundo, hasta un 80% de ellas tuvieron que ver con el sector de la vivienda. Estas medidas han pretendido asegurar su asequibilidad temporal y los servicios públicos, lo que ha permitido a las personas mantenerse en ellas y evitar desalojos forzosos, así como cumplir con las órdenes de confinamiento y toque de queda, especialmente aquellas que presentan vulnerabilidades económicas nuevas o preexistentes”, recuerda Moreno.

Al mismo tiempo, ONU-Habitat ha alentado a los gobiernos a evaluar los posibles impactos económicos y sociales de las medidas de emergencia para garantizar la asequibilidad de la vivienda después de la covid-19, con el fin de mantener y aumentar la oferta de alquiler, sin provocar aumentos y otros efectos indirectos negativos en los mercados no controlados. Por último, la directora ejecutiva del Programa de ONU para Asentamientos Humanos, Maimunah Mohd Sharif, ofrece recomendaciones a nivel regional y a escala de ciudades, barrios y edificios, a fin de hacer realidad “una mayor coordinación multinivel entre gobiernos internacionales, nacionales y locales, especialmente al invertir e implementar programas de estímulo para reconstruir comunidades con mejores cuidados, más verdes y más justas”.

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