El debate | ¿Deben pagar los conductores por usar las carreteras?

España suma más de 15.000 kilómetros de autovías y autopistas, más que cualquier otro país de la UE. Los últimos Presupuestos Generales, los de 2023, consignaron para el mantenimiento de la red general de carreteras un total de 1.548 millones, unos 32 euros por habitante. Esta cifra resulta claramente insuficiente para mantener una red que, tras registrar una enorme expansión entre la entrada en las Comunidades Europeas en 1986 y la crisis de 2008, se halla cada vez más envejecida. Muchísimo menos si sumamos a la ecuación la necesidad de modernización, tanto para adaptar las infraestructuras a los desafíos del cambio climático como para la electrificación del parque móvil, lenta pero creciente.

¿Quién debe asumir estos costes? La UE recomienda que sean los usuarios de las carreteras quienes los sufraguen por medio de peajes o de una tasa adicional (o viñeta) que deberían llevar todos los conductores. La medida tiene un inmenso coste político y, hasta ahora, el Ejecutivo español ha logrado no tener que ponerla en práctica, mientras sugiere un pacto de Estado para su desarrollo.

Julián Núñez, presidente de Seopan, la asociación española de constructoras y concesionarias de infraestructuras, defiende con cifras el pago por usar la red de alta capacidad. Carmelo Sanz de Barros, presidente del RACE y de la Fundación RACE, considera que esa media perjudicaría a la economía y la cohesión social.

Tenemos que garantizar el mantenimiento de nuestras carreteras

Julián Núñez

Nuestro patrimonio viario presenta varias singularidades. La primera es la magnitud de nuestra red viaria de gran capacidad (autopistas y autovías), de 17.660 kilómetros de extensión, la tercera mayor del mundo por detrás de Estados Unidos y China.

La segunda singularidad es el reparto modal del tráfico: las carreteras soportan el 85,9% y el 95,7% de la movilidad interior de personas y mercancías, respectivamente. Ello en detrimento del transporte ferroviario, cuya cuota en el transporte interior de mercancías es del 4,4% —la tercera más baja de la UE— e inferior a las de Francia (10,6%) y Portugal (12,3%).

La tercera es el origen de la financiación de las inversiones de conservación y reposición de nuestras carreteras: como nuestra red de peaje, de 1.809 kilómetros de extensión, representa el 10,2% de nuestra red de gran capacidad, en el 90% restante de la red estas inversiones son sufragadas por el presupuesto público, lo que representa anualmente un gasto de 2.000 millones de euros.

Y la cuarta es la falta de armonización y desigual aplicación del principio de “quien lo usa, lo paga”. En términos anuales, el transporte ferroviario ingresa 992 millones de euros en cánones; el transporte marítimo recibe 946 millones en tasas portuarias; el transporte aéreo recauda 2.634 millones en tasas, y el sector eléctrico, 7.189 millones en peajes de transporte y distribución. Todas estas infraestructuras de transporte ingresan anualmente 11.760 millones de euros, sufragados por sus usuarios, lo que contrasta con la ausencia de mecanismos similares en el uso de casi el 90% de las carreteras españolas.

En el resto de países de la UE, el modelo de financiación de carreteras vigente es el opuesto: son los usuarios de la carretera y no los contribuyentes quienes soportan la financiación del stock viario. Veintidós Estados de los Veintisiete cobran alguna clase de peaje en el 100% de su red de alta capacidad y solo cinco lo aplican parcialmente: Grecia (93% de la red), Francia (79%), Italia (70%), Irlanda (33%) y España (10,2%). Tres cuartas partes de las autopistas y autovías sin peaje de la UE están en España.

El resultado es que, si analizamos los recursos públicos en conservación y reposición de nuestro patrimonio viario, la Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras (ACEX) certifica una inversión media nacional en conservación de 22.489 euros por kilómetro, un 51,2% menos que la media registrada en Italia, Francia y Alemania. Esta situación, según la Asociación Española de la Carretera, ha generado un déficit acumulado de conservación de los firmes de 9.456 millones de euros. Según estimaciones de ACEX, el umbral óptimo de gasto público anual en conservación y reposición debería representar 4.000 millones de euros. Tenemos, por tanto, un déficit de recursos de gasto público que se incrementa en 2.000 millones al año.

Resolver esta situación tiene dos alternativas posibles: subir impuestos a todos los contribuyentes para sufragar dicho déficit, o implementar el modelo de financiación vigente en el resto de Europa basándonos en la tarificación viaria o peaje por uso de las carreteras, con las consideraciones y exenciones que procedan.

Nuestros estudios confirman que la implementación de un modelo concesional a 25 años de tarificación por distancia recorrida en nuestra red interurbana de alta capacidad, aun cuando los peajes sean tres veces inferiores a la media europea, permitiría al sector privado financiar 11.500 millones de euros de inversiones de reposición, electromovilidad, digitalización, transición ecológica y seguridad. Además, permitiría reducir las tarifas actuales en los tramos que son hoy de peaje (armonizándolas con el resto de la red) y sufragar las bonificaciones de peaje, así como el pago de un canon inicial al sector público de 8.000 millones de euros. El modelo propuesto implicaría una reducción del gasto público en conservación de 41.000 millones de euros al cabo de 25 años y un incremento de recaudación fiscal de 35.000 millones, de lo que resultaría un superávit fiscal anual medio en nuestra contabilidad pública de 3.000 millones al año.

Una medida ineficiente, desigual y peligrosa

Carmelo Sanz de Barros

La idea de implementar un sistema de pago por uso en las carreteras se viene manejando desde hace mucho tiempo para financiar el mantenimiento de la infraestructura viaria. Sin embargo, en la práctica, tiene serias implicaciones negativas para los usuarios que van más allá de la simple recaudación. Es una medida ineficiente, poco equitativa y perjudicial para la economía y la cohesión social.

Tres de cada cuatro usuarios consultados por el Observatorio RACE de Conductores han manifestado su oposición a esta propuesta, y un 80% compartían la misma preocupación: el tráfico se derivará a carreteras secundarias, algunas con déficit de mantenimiento y conservación, y los conductores estarán más expuestos a la posibilidad de sufrir un accidente de peores consecuencias.

Por ello, la Fundación RACE considera, en primer lugar, que la implementación de un sistema de pago por uso implica un previsible problema de seguridad vial. Que muchos conductores opten por circular por las carreteras secundarias, donde se produce el 78% de los accidentes mortales, más que probablemente aumentará la cifra de accidentes graves, muy graves y mortales.

En segundo lugar, el pago por uso de las carreteras afecta desproporcionadamente a las rentas medias y bajas. Las carreteras son bienes públicos que deben ser accesibles para todos, independientemente de su nivel económico. Aquellos con menores recursos tendrían que destinar una parte significativa de sus ingresos a los peajes, o circular por carreteras alternativas en peores condiciones y de menor calidad, mientras que los más adinerados podrían asumir el coste.

En tercer lugar, esta medida también penaliza a quienes viven en zonas rurales o en la periferia de las grandes ciudades, donde la infraestructura de transporte público es insuficiente o inexistente. Para la mayoría de ellos, el automóvil es una necesidad y no un lujo; el pago por uso se convierte, entonces, en un impuesto regresivo que agrava la desigualdad territorial y económica.

Además, la economía local también se vería afectada negativamente. Las pequeñas y medianas empresas que dependen del transporte terrestre para mover sus productos se enfrentarían a un aumento en los costes operativos. Este incremento podría trasladarse a los precios finales de los productos, afectando tanto a los consumidores como a los mismos empresarios, que verían reducidas sus ganancias y su competitividad.

Existen alternativas más justas y sostenibles para financiar el mantenimiento y la expansión de las carreteras. De hecho, con este pago por uso, a nuestro juicio, se pagaría de nuevo por algo que ya se paga. Entre impuestos directos, indirectos y tasas, los conductores contribuyen con 30.000 millones de euros a las arcas del Estado.

Por lo tanto, los Presupuestos Generales del Estado deben ser la herramienta financiera para el mantenimiento vial, de modo que el coste se distribuya equitativamente entre todos los usuarios, independientemente de su uso particular. Esto reconoce que las carreteras benefician a toda la sociedad al facilitar el comercio, el turismo y la conectividad.

Finalmente, la medida también supondría crear una compleja infraestructura administrativa, desde la instalación de puntos de cobro o sistemas electrónicos en las propias autopistas y autovías hasta el mantenimiento de la red y la gestión de los pagos, unos recursos que podrían destinarse, precisamente, a la mejora y mantenimiento de las carreteras.

En definitiva, a nuestro juicio el pago por uso de las carreteras, aunque planteado, supuestamente, para mantener y mejorar la infraestructura vial, supone una medida contraproducente que vuelve a cargar contra los automovilistas y, en general, contra los usuarios de la movilidad.

Es crucial buscar alternativas que no solo sean económicamente viables, sino también socialmente justas y sostenibles. Solo así podremos garantizar un sistema de transporte que beneficie a todos por igual, promoviendo el desarrollo y la cohesión social sin imponer cargas desproporcionadas a los más vulnerables.