La ampliación de la UE es necesaria pero imposible

Poco a poco estamos haciéndonos a la idea de que la guerra de Ucrania va a tener enormes consecuencias para la composición y la naturaleza de la Unión Europea. Inmediatamente después de la invasión rusa, a finales de febrero de 2022, Ucrania tocó a la puerta de Europa. Era una llamada de auxilio que no podía ser ignorada y los líderes de gobiernos europeos lo supieron ver. En junio de 2022, le otorgaron la condición de país candidato. Fue una señal de apoyo moral y político a un vecino asediado.

En aquel entonces, los gobiernos reacios —en París, La Haya o Lisboa— todavía podían pensar que aquel ofrecimiento no era más que una promesa para el futuro, sin consecuencias inmediatas concretas. Pero el futuro lejano también está cada día más cerca. Además, después de Ucrania, la perspectiva de la adhesión se extendió también a Moldavia y Georgia, otros dos países asimismo en la zona de tiro de Rusia. Y eso despertó las esperanzas de los seis países balcánicos que llevan tanto tiempo en la sala de espera de la UE, como Serbia y Albania entre otros. Con estas incorporaciones, la Unión tendría 36 miembros en total, frente a los 27 actuales. Esto detona enormes interrogantes sobre el dinero, el poder, la seguridad, apoyo de la opinión pública y el futuro del proyecto europeo.

Un desayuno de 10 jefes de Gobierno en el Hotel Amigo de Bruselas, poco antes de las recientes vacaciones de verano, marcó el final del “voltear hacia otro lado”. El presidente Emmanuel Macron, el canciller Olaf Scholz y el primer ministro Mark Rutte invitaron a siete colegas a un debate informal sobre la importancia de una gran ampliación hacia el Este. También estuvieron allí el presidente Pedro Sánchez y sus homólogos de Italia y Polonia. No podían salir soluciones definitivas de un grupo tan reducido, pero dio inicio la conversación. Esta continuará, sobre todo durante la cumbre de la UE en Granada, en la que España tiene por supuesto un papel de peso.

No obstante, en el Hotel Amigo se llegó ya a una conclusión. Los líderes reconocieron que los “deberes” de la ampliación no solo recaen en los países candidatos. Es innegable que los aspirantes deben hacer todo tipo de reformas si quieren estar “listos”, por ejemplo, para el mercado interior. La Comisión Europea supervisa ese proceso con gran atención, informe tras informe, un año tras otro. Hay normas definidas.

Pero la Unión también debe estar preparada. ¿Cómo podrán seguir siendo manejables los asuntos con más de 30 países? ¿Cómo variarán los flujos financieros con tantos nuevos socios relativamente pobres? ¿Habrá que reformar la política agraria cuando se incorpore Ucrania, el gigante del cereal? ¿Y qué lecciones hemos aprendido de la gran ampliación de 2004, que incluyó a Polonia y otros países de Europa del este, por ejemplo a propósito del Estado de derecho? ¿Necesita la ampliación un (gran) cambio de los tratados europeos o se podrá absorber dentro de las reglas del juego actuales?

En la jerga de la UE se habla de “capacidad de absorción”, o de la capacidad de la Unión para integrar nuevos miembros. El término da a entender que existe una medida objetiva (como en el caso de una esponja). Pero estamos hablando de aspectos abiertos y muy políticos. No existe un criterio homologado ni una lista de respuestas correctas. Requerirá de criterio político, de ponderar lo que se debe y lo que se puede hacer, considerando al mismo tiempo quién quiere o rechaza qué.

España, que durante este semestre preside el Consejo de la UE, tiene ante sí una tarea importante. En estos seis meses hay que dar una orientación definitiva al debate sobre la ampliación, emprender los trabajos preliminares, determinar los marcos de actuación y tal vez esbozar un calendario. Junto con las instituciones de la UE y el próximo país en ocupar la presidencia, Bélgica, el Gobierno español puede conducir el proceso.

La Cumbre de Granada cobra extrema relevancia ya que formalmente marcará el comienzo de este debate al más alto nivel gubernamental en la UE, y Pedro Sánchez tendrá un papel crucial como anfitrión. Se reúnen en la Alhambra, en plena frontera suroeste de Europa y casi enfrente del norte de África. La migración proveniente de Túnez, así como de otros lugares, será por supuesto parte de la agenda. Pero los debates estratégicos necesariamente tendrán que mirar hacia el Este, hacia Ucrania y Rusia. La ampliación de la UE forma parte de la respuesta geopolítica a la guerra.

En cualquier caso, el debate será intenso. Todas estas decisiones supondrán grandes tensiones públicas en los próximos años. Por un lado, está el imperativo geoestratégico (ya mencionado) de integrar inequívocamente a Ucrania y los Balcanes en el orden europeo. Por otro, hay una profunda inquietud sobre la cohesión y el funcionamiento de la Unión cuando se incorporen países con estructuras estatales débiles, además de dudas razonables sobre el apoyo democrático que esto podría recibir.

Por ejemplo, la opinión pública en Francia y Países Bajos no es entusiasta al respecto. Por supuesto, son notablemente solidarios con Ucrania en la lucha contra Vladímir Putin. Pero, para los votantes de Burdeos o Rotterdam, la ayuda armamentística es una cosa ligeramente distinta, más remota a la posibilidad de que eso signifique tener que contribuir más al presupuesto de la UE o hacer una drástica reforma de la Política Agraria Común, la PAC. En esos Estados miembros, un referéndum sobre la ampliación significa un gran reto.

¿Qué hacer cuando algo es al mismo tiempo, necesario e imposible? La solución clásica es dejar pasar el tiempo. Postergar, esperar, reformar, ver si la cambia situación. Por otra parte, un aplazamiento interminable crea frustración (no hay más que pensar en los Balcanes).

A finales de agosto, Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, introdujo la dimensión temporal. En Eslovenia dijo que “2030″ era una buena fecha para llevar a cabo una nueva ampliación. Demasiado tarde para unos, absurdamente pronto para otros. Algunos, además, le acusan de distorsionar el examen objetivo (por méritos) de los candidatos. Pero Michel tiene razón al decir que tener una fecha crea una dinámica, marca una fecha límite.

Recientemente, el politólogo búlgaro Ivan Krastev, experto en la región, calificó de “ciencia ficción” la idea de que, gracias a las reformas, los países balcánicos se parecerían mucho más al resto de la UE en solo siete años. Se les puede dejar entrar, pero no se puede tener todo de golpe.

Además de dejar pasar el tiempo, hay otra salida para el dilema de la que también se está empezando a hablar: simplificar la transición entre miembros y no miembros, entre los que están dentro y los que están fuera. A finales de mayo, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, sugirió una adhesión gradual o parcial. De nuevo, esta solución tendría sus inconvenientes, pero, en una situación sin soluciones perfectas, esta podría ser una forma de avanzar.