El largo, complejo y a menudo frustrante camino para ampliar la UE

El presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, ha propuesto que en 2030 la Unión Europea esté lista para volver a realizar una ampliación. De cumplirse, sería la octava de su historia y la primera desde el ingreso de Croacia, hace una década. Es la primera vez que una alta autoridad europea fija una fecha concreta. O, más bien, un plazo para que las dos partes —los Veintisiete y los ocho países candidatos, entre ellos cinco de los Balcanes occidentales— hayan hecho los “deberes”, como señaló el propio Michel, para ensanchar las fronteras europeas. Un camino que, advierten todos los implicados, es todavía largo y está lleno de incertidumbres.

La ampliación será uno de los temas clave de la cumbre informal de líderes europeos que se celebrará en octubre en Granada, bajo la presidencia rotatoria española de la UE. Pero la cuestión lleva ocupando —y preocupando— a los Estados miembros desde hace mucho tiempo.

2030, más político que técnico

En realidad, el presidente del Consejo Europeo no tiene poder por sí mismo para tomar una decisión tan importante como esta. Sobre todo porque, como él mismo admitió, la ampliación no es solo cuestión de fijar plazos, sino de que los países candidatos los requisitos debidos. Y que los Veintisiete estén en condiciones de acordar aumentar su número. El anuncio del belga ha sido acogido con frialdad en la Comisión Europea. Su presidenta, la alemana Ursula von der Leyen, mantiene una tensa relación con Michel. La portavoz comunitaria Dana Spinant negó este martes que la fecha de 2030 estuviera acordada entre las dos instituciones. E insistió en que no se trata de fechas, sino de logros. “La ampliación es un proceso basado en méritos y debe seguir siendo así (…). No nos centramos en una fecha, sino en trabajar estrechamente con los países candidatos para que estén listos para unirse a la UE”, puntualizó.

Con su anuncio, Michel se ha adelantado al esperado discurso anual de Von der Leyen, el Estado de la Unión, el 13 de septiembre en Estrasburgo. Pero más allá de zancadillas interinstitucionales, proponer una fecha como 2030 es, ante todo, un guiño a unos países candidatos, especialmente los balcánicos, que no han ocultado su frustración ante la lentitud del proceso de ingreso en la UE —algunos llevan más de 20 años esperando—, sobre todo desde que Ucrania, que llegó mucho más tarde a la carrera, hace apenas un año, amenaza con adelantarlos.

Varias velocidades para los candidatos

Actualmente, son ocho los países candidatos, entre ellos cinco de los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia-Herzegovina, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia. Junto a ellos, espera también desde hace años —y con pocas posibilidades de avanzar— Turquía y, desde junio de 2022, Ucrania y Moldavia. En un estado anterior están Georgia y Kosovo, considerados candidatos potenciales.

Un proceso interminable (¿salvo para Ucrania?)

Para ser candidato, algo que requiere la unanimidad del Consejo de la UE, un país debe respetar y promover “los valores democráticos de la UE” fijados en el Artículo 2 del Tratado de la UE (la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías). Además, debe cumplir los criterios de Copenhague, de 1993. Está el “político”, contar con instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías. Pero también hay un criterio económico, tener una economía de mercado en funcionamiento y “capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE”. Y deben poder asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión, incluida la capacidad para poner en práctica de manera eficaz las normas, estándares y políticas que forman el “acervo comunitario”, y aceptar los objetivos de la unión política, económica y monetaria.

Por su parte, la UE tiene que decidir que es capaz de asumir la ampliación, una cuestión que, en los últimos años, ha ralentizado el proceso.

La dificultad de empezar a negociar

Una vez declarados candidatos, y nuevamente por unanimidad, se decide la apertura de las negociaciones de adhesión. Este es un proceso que a su vez puede durar años. Un buen ejemplo es Turquía: empezó las discusiones en 2005, pero están congeladas desde 2018. También Macedonia del Norte, que, pese a ser candidata desde 2005, tuvo que esperar a 2022 para abrir las negociaciones. Este proceso es una cuestión eminentemente de voluntad política, como demuestra el caso de Ucrania. Kiev, que fue declarada candidata en junio de 2022, confía en empezar las negociaciones de adhesión este mismo 2023, es decir, tan solo año y medio después de comenzar la carrera.

¿Una UE con más de 30 miembros?

Ha sido precisamente la guerra de Ucrania la que ha dado un impulso definitivo al proceso de ampliación de la UE. Pero no se trata solo de que los candidatos estén listos, también el bloque europeo tiene que tener la capacidad de absorber más países. Y ahí hay muchas dudas.

Los vetos de facto ejercidos los últimos años por países como Polonia o Hungría —que han frenado políticas o iniciativas por intereses nacionales (como Budapest con las sanciones a Rusia)— han puesto de relieve la necesidad de realizar reformas profundas. La UE aspira a un papel geopolítico protagonista, pero es muy lenta en su toma de decisiones. El principal motivo es que en cuestiones políticas clave sigue funcionando por el voto por unanimidad.

“Estoy en una buena posición para decir que es bastante difícil hacer avances en temas esenciales entre los 27 miembros”, recordó el presidente francés, Emmanuel Macron, el mismo día en que Michel fijaba la fecha de 2030. “No va a ser más fácil con 32 o 35″, agregó el presidente de uno de los países que más han frenado el proceso de ampliación en los últimos años, agregando que quizás haya que aceptar una “Europa de varias velocidades”. Macron está detrás de la Comunidad Política Europea, una plataforma de coordinación política de 44 países que se asegura no busca sustituir la ampliación, pero que a algunos candidatos hace temer que pueda ralentizar más aún su proceso de adhesión.

Impulsados por Alemania, una decena de países, entre ellos España y Francia, promueven una iniciativa para cambiar de unanimidad a mayoría cualificada el sistema de voto de los Veintisiete en temas clave de política exterior y de seguridad común, algo que consideran esencial para poder actuar como un bloque de más de 27 miembros. Todo ello sin tocar necesariamente los tratados, un tema que asusta a quienes temen que, con el auge de los populismos de por medio, acabe siento peor el remedio que la enfermedad.

Otra de las cuestiones antes de ampliar la UE es la de la distribución de fondos, sobre todo los de cohesión y los agrícolas, con la potencial llegada de países con un PIB muy por debajo de la media europea.

Consciente de los obstáculos, Michel propone que la integración en la UE no sea, como fue la española, de un día para otro, sino un proceso “gradual” en el que los países candidatos participen cada vez más en “algunos instrumentos o políticas” comunitarios. Y que mientras no sean aún miembros de pleno derecho.

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