Ley catalana de transparencia: una década, dos velocidades

La ley catalana de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno cumple este diciembre una década de andadura. Tras decaer su tramitación en el Parlament por el adelanto electoral de Artur Mas en 2012, el alumbramiento de la norma llegó en un momento de gran descrédito hacia la política y los políticos. Eso explica en parte cierta ambición y afán ejemplificante en su articulado, incluyendo algunos mecanismos inéditos entonces en el Estado. El consenso entre expertos y responsables de diferentes órganos relacionados con la ley es que el balance es positivo: cada vez más ciudadanos acceden a más datos, de mejor calidad, y las administraciones han vivido un cambio cultural sobre la rendición de cuentas. También concuerdan en qué queda pendiente: falta un régimen sancionador efectivo, avanzar en el despliegue reglamentario y buscar fórmulas para que los municipios pequeños cumplan al mismo nivel de la Generalitat o las Diputaciones.

Las intervenciones del pleno del 18 de diciembre de 2014, cuando se aprobó finalmente el texto, dan cuenta de un descrédito ciudadano, que la crisis económica terminó por agravar. “Es una ley respuesta. No hay que ir a mirar los índices de Transparencia Internacional del Estado español o de Cataluña para observar que todos tenemos un grave problema de corrupción y de desafección política y democrática” confesó entonces la diputada de ERC, Gemma Calvet. En escena estaban, efectivamente, casos de corrupción como Pretoria, Bárcenas o el Palau de la Música

El texto elaborado en el seno del Parlament y de la que fue ponente el convergente Lluís Maria Corominas, salió adelante con 108 votos a favor (CiU, ERC, PSC y PP), 3 en contra (CUP) y 22 abstenciones (ICV-EUiA y Cs). Mas firmó la ley el dia 29 y el grueso de las medidas que contenía en ámbitos como la publicidad activa, el acceso a la información pública, la integridad de los trabajadores públicos y el buen gobierno entraron en efecto seis meses después. El Síndic de Greuges, la Oficina Antifraude de Cataluña (OAC) y la Comisión de Garantía del Derecho al Acceso a la Información Pública (GAIP) son tres de las entidades con responsabilidades derivadas de la norma.

“La ley puso en la agenda de las instituciones y en la cultura organizacional de los servidores públicos el tema de la transparencia; poner en el centro la importante de difundir un alto grado de datos y facilitar el acceso de la ciudadanía a estos”, defiende Agustí Cerrillo, catedrático de Derecho Administrativo en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). “Por un lado la ciudadanía ha salido reforzada al poder exigir una mejor rendición de cuentas y la transparencia dentro de las instituciones conlleva a un fomento de la integridad”, agrega Olinda Anía, directora adjunta de la OAC.

Pero más allá del cambio cultural y pese a esa voluntad regeneradora del legislativo, la ley nació con un pecado original: no se aprobó una memoria económica que permitiera garantizar la exigente batería de medidas. Esa desproporción, asegura el último informe transparencia de la Síndica, es la “causa principal del despliegue limitado” del articulado. “Hay obligaciones homogéneas para entidades que son muy heterogéneas”, critica Anía.

“El acceso a datos sobre Presupuestos o contratación pública que hoy damos por sentado ha sido gracias a esta norma”, tercia Ismael Peña-López, exdirector de la Escuela de Administración Pública. La obligación a tener que publicitar cierta información sobre la gestión, de manera activa por parte de las diferentes Administraciones, es una de las claves de la ley. El también catedrático de la UOC va más allá y cree que a norma, al poner la información y el dato en el centro de la gestión, ha repercutido en la mejora del funcionamiento, por ejemplo, de los ayuntamientos.

Sin embargo, este punto ejemplifica la brecha entre administraciones, según su tamaño y el personal que dedican al tema de la transparencia. Según los datos del informe del Síndic, interpretados por la Fundació Pi i Sunyer, mientras que en los consistorios de más de 50.000 habitantes el cumplimiento de publicidad activa en convenios y subvenciones es del 100%, en los que tienen entre 500 y 5.000 habitantes solo supera el 61%. La distancia es de nueve puntos porcentuales si se mira la contratación pública. Los expertos coinciden en loar el trabajo hecho por el Consorci Administració Oberta de Catalunya para poner al alcance de todas las entidades las herramientas para cumplir con la exigencias. “Casi dos tercios de las Administraciones sujetas a la ley no disponen de una persona que se dedique a tiempo completo a darle su cumplimiento”, dice el informe de la Síndica.

No solo las entidades han ganado conciencia sobre la transparencia. También el número de peticiones de acceso a la información se ha multiplicado por seis entre 2015 y 2023 (último dato disponible), pasando de 3.785 a 23.710, según datos de la Síndica. Esa entidad tiene por encargo de la ley hacer una memoria anual sobre la aplicación y hace una encuesta entre diferentes administraciones para conocer el avance. Irónicamente, el Parlament, que cuenta con su propio régimen de transparencia, queda fuera de esa supervisión.

Más peticiones

La Síndica, según su encuesta, percibe que un 20% de esas peticiones de información pública no son respondidas. Y ahí entra en juego la GAIP. Ese órgano atiende las reclamaciones ante ese silencio. De las 37 quejas recibidas en 2015, han pasado a las 1.314 del año pasado. Iolanda Pineda, su presidenta, pone de manifiesto cómo la falta de un régimen sancionador efectivo termina lastrando la efectividad de hacer valer el derecho a la información pública. “La ley insta a que sea la misma entidad que se ha negado a dar la información la que se autoinvestigue”, explica. “Hay que ganar en capacidad ejecutiva y sancionadora”, apunta.

La Comisión de Garantía del Derecho al Acceso a la Información Pública, explica Pineda, también se ha enfrentado estos años a dar batallas jurídicas para que se entregaran datos muy específicos que no se otorgaban asegurando que implicaban un “trabajo complejo”. “Terminamos explicándole a un Ayuntamiento cómo tenía que desglosar el Excel”, recuerda la presidenta, que recuerda la importancia de que haya equipos multidisciplinares en estas entidades. La GAIP, cuyos miembros estuvieron en funciones por culpa del bloqueo político en el Parlament durante el procés, solo cuenta con un presupuesto de 17.000 euros anuales.

La tercera pata de la normativa implica el buen gobierno y la integridad. “La transparencia es un termómetro en temas de prevención”, asegura Anía. La OAC ha recibido este año 55 denuncias por presuntos conflictos de intereses de servidores públicos. En 2015 fueron menos de la mitad (20). Ahí ha sido clave, por ejemplo, la obligación de los altos cargos de declarar posibles incompatibilidades y hacer públicas sus agendas. En este último punto, la creación de registros de grupos de interés o lobbies es clave y una vez más se nota la brecha entre pequeños municipios y grandes administraciones. “El reto es conocer la trazabilidad de esas presiones”, apunta la profesora de la UB, Irene Araguàs.