El nuevo informe del Poder Judicial avisa al Gobierno de que la ley de vivienda “expropia” competencias a las autonomías

La nueva ley de vivienda supone una “clara limitación” de las competencias que ejercen las autonomías en esta materia, que en parte quedan “expropiadas” por el Gobierno. Esta es la conclusión a la que han llegado los dos vocales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), José Antonio Ballestero (propuesto por el PP) y Enrique Lucas (por el PNV), a los que se encargó redactar un nuevo informe sobre el anteproyecto de Ley Estatal por el Derecho a la Vivienda después de que el pleno votara en contra del texto que había preparado el vocal progresista Álvaro Cuesta, que respaldaba el contenido de la norma. El nuevo informe contiene un mensaje directo al Gobierno porque, según interpretan los vocales del Consejo, ha cuestionado la legitimidad del órgano —cuyo mandato caducó en diciembre de 2018— para hacer este tipo de textos. “El alcance de la función consultiva del Consejo General del Poder Judicial no depende ni del interés ni de la voluntad del órgano que solicita el informe, en este caso, el Gobierno de la Nación, aspecto sobre el que carece de toda capacidad de disposición, sino de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuya interpretación es la que se ha expuesto y que ha venido siendo pacíficamente aceptada por los distintos Gobiernos y hasta el momento presente”, defienden Ballestero y Lucas.

Entre otros aspectos, la ley de vivienda que prepara el Gobierno limita los precios del alquiler en zonas tensionadas, prohíbe vender el parque público de vivienda social salvo que lo compren administraciones públicas o entes sin ánimo de lucro, incorpora estímulos fiscales para el alquiler e incrementa el recargo del IBI a las viviendas que estén vacías durante más de dos años. La nueva propuesta de informe del CGPJ sobre la ley de vivienda se ha remitido a primera hora de este lunes a los vocales y será sometida a pleno el próximo jueves. Las líneas básicas del texto, no obstante, fueron acordadas en un pleno celebrado el pasado 14 de enero, en el que la mayoría de los vocales se posicionaron en contra del informe que había presentado Álvaro Cuesta, designado como primer ponente. El informe del Consejo es preceptivo para que el Gobierno pueda avanzar en la tramitación de la ley, pero su contenido no es vinculante y el Ejecutivo ya ha avanzado que no pretende modificar ningún aspecto esencial de su texto. Mientras, las comunidades del PP aseguran que no cumplirán con la norma si se aprueba en los términos actuales.

El nuevo informe cuestiona de forma muy directa tanto el contenido del anteproyecto de ley como varios aspectos técnicos e incluso el propio nombre de la norma: Ley por el Derecho a la Vivienda. “Pese a su título, el anteproyecto no regula el derecho a la vivienda de configuración legal. Solo enuncia el derecho, pero tal enunciado ya existía”, señalan los vocales. El principal problema del texto propuesto por el Gobierno, según el informe del CGPJ, es que invade las competencias autonómicas en vivienda y prácticamente vacía de contenido las regulaciones de las que se han ido dotando las comunidades en los últimos años. Los vocales llegan a acusar al Ejecutivo central de “expropiar” esa normativa autonómica y advierten de la inseguridad jurídica que, en su opinión, esto puede generar. “La traslación a la ley estatal de lo ya dispuesto por las leyes autonómicas no puede sustentarse en la necesidad de garantizar ninguna condición básica que aquellas deban respetar, pues ya lo hacen y, además, motu proprio”, apuntan. Y añaden: “A ello se suma que esa ‘expropiación’ de la regulación autonómica por el legislador estatal generará, sin duda, una situación de gran inseguridad jurídica al resultar ciertamente difícil determinar qué norma habrá de aplicarse, la estatal o la autonómica, cuando no concuerden completamente entre sí”.

El texto propuesto por el Poder Judicial ya vaticina que la nueva ley, de aprobarse en los términos en los que está redactado el anteproyecto, acabará en el Tribunal Constitucional, que deberá decidir si la norma del Gobierno se ciñe a las competencias estatales o si existe “verdadera contradicción con la ley autonómica que sea insalvable como consecuencia de la inconstitucionalidad sobrevenida o mediata de esta última.

El informe redactado ahora insiste en remarcar las competencias autonómicas en materia de vivienda. “La vivienda es una materia de titularidad autonómica, en virtud del artículo 18.1.3º CE [Constitución española] y los estatutos de autonomía. El núcleo de su regulación y las políticas públicas encaminadas a hacer efectivo el derecho del artículo 47 CE corresponde a cada una de las Comunidades Autónomas que ejercen sus competencias conforme a la orientación política mayoritaria existente en ellas y, sin perjuicio, de las competencias del Estado que incidan en dicha materia”, advierte el órgano de gobierno de los jueces, que recuerda que las leyes autonómicas han regulado esa materia en sus diversas vertientes.

La actuación estatal, según recuerda el texto, se ha articulado a través de los planes nacionales o de la intervención en este sector de la economía en momentos de crisis económica con medidas de carácter fiscal o con normas que afectan al mercado hipotecario, a los arrendamientos urbanos, al sobreendeudamiento de las familias, a la protección a los deudores hipotecarios, a los desahucios, a la propiedad horizontal, a la eficiencia energética... “Ahora bien, mientras la competencia autonómica es sobre el conjunto de la materia de vivienda, la estatal se vierte sobre esos otros aspectos”, sostienen los vocales, que consideran que, por ese motivo, “el anteproyecto ha de ceñirse al ámbito incidental de las competencias citadas, puede ser una ley sobre las condiciones básicas del derecho de la vivienda y de medidas sobre su promoción y protección, o, como dice su título, una ley por el derecho a la vivienda, pero no, en puridad, “la ley de vivienda” o “del derecho a la vivienda”.

“Problemático encaje” constitucional

El anteproyecto de ley, según los vocales que han elaborado el nuevo informe, incluye una serie de directrices generales que cabe encuadrar en el marco de la política de vivienda que están “imbuidas de un claro dirigismo de la actuación de las instituciones autonómicas y locales” y que resulta “de problemático encaje en el orden constitucional de competencias”. Este se debe, añaden Ballesteros y Lucas, a que “limita y dificulta” que las comunidades puedan desarrollar una política propia en esta materia. “El Estado dispone de títulos competenciales que pueden incidir en mayor o menor medida en la materia de vivienda, sin que en ningún caso eso le permita ordenar por completo esa materia ni duplicar o vaciar de contenido las atribuciones autonómicas”, sostienen.

Aunque el Gobierno expone en el anteproyecto que su finalidad es “orientar” la política legislativa sobre la vivienda, la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico, el Poder Judicial considera que establece condiciones a las comunidades. Por ejemplo, los artículos 17 (vivienda asequible incentivada) y 18 (declaración de zonas de mercado residencial tensionado) ofrecen posibilidades de actuación a los poderes públicos en general y a las administraciones competentes en materia de vivienda, “pero condicionando en detalle las reglas básicas a las que deben sujetarse con clara limitación de las facultades de organización y gestión de estas”, señala el informe. Respecto a la regulación del precio del alquiler, que corresponde a las autonomías, el Consejo considera que esas competencias autonómicas condionarán “excesivamente” la aplicación de la norma estatal. En este punto, los vocales echan de menos la falta una “justificación suficiente” de la necesidad de las medidas, “evaluando los beneficios sociales e inconvenientes que se pueden derivar de ellas, sobre la base de un análisis empírico del resultado de medidas similares en los países de nuestro entorno –e incluso en el nuestro- que han cosechado fracasos que resultan evidentes por conocidos”. “Tampoco incorpora el anteproyecto cláusulas de salvaguarda, como establecer un periodo temporal de aplicación de las medidas restrictivas”, lamentan.

“Un texto sobrecargado”

El texto reconoce la “clara vocación jurídico-pública” del anteproyecto, pero advierte de que esta “le lleva a obviar a menudo, cuando no contradecir, la regulación civil de las relaciones jurídicas de contenido patrimonial”. “Es innegable que la atención a la dimensión social de la vivienda y la delimitación de la función social de la propiedad requieren de normas administrativas que traten de solventar, o al menos atenuar, los problemas de acceso y disfrute de la vivienda que se agudizan en determinados momentos”, señalan los vocales, que añaden: “Ahora bien, esa regulación ha de articularse debidamente con el derecho codificado y, además, las normas de intervención de carácter excepcional y coyuntural no pueden desplazar a las generales y ordinarias con vocación de permanencia tal y como el anteproyecto hace”.

En este sentido, el informe considera que la ley debería “deslindar con más claridad la normativa administrativa, vinculante para los poderes públicos (…) y la normativa que incide sobre las relaciones jurídico-privadas”. “Y tal diferenciación no solo es necesaria a nivel meramente teórico si no, sobre todo, a efectos de valorar si son las Administraciones Públicas quienes deben procurar los fines que la ley pretende o, por el contrario, algunas de las cargas y obligaciones que el anteproyecto describe afectan a las relaciones jurídico-privadas”, señalan los vocales, que recuerdan que el anteproyecto contempla “no pocas reglas” que afectan a aspectos de la titularidad de la vivienda o a los contratos de compraventa y relaciones arrendaticias, que son aspectos de derecho civil.

Los vocales reprochan también al Gobierno que los enunciados normativos del anteproyecto “no son, por lo general, directos y concisos como demandan las reglas sobre buena regulación”. “Estos rasgos hacen del anteproyecto un texto sobrecargado y en gran medida contradictorio con la finalidad de ser la norma básica y de referencia para dar efectividad plena al derecho a la vivienda”, advierten. Entre los apartados cuya redacción critican los vocales destaca la Disposición Final Primera de la ley, incorporada bajo el epígrafe “medidas de contención de precios en la regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda”. “Siendo tema constitucionalmente sensible, tiene un alcance limitado y un farragoso contenido”, señala el informe, que advierte que esas medidas nacen “coyunturalmente para combatir los efectos de la pandemia”, por lo que “su generalización y mantenimiento” posterior “quizás no resulte adecuada”. “Por otro lado, su complejidad reglamentista pudiera propiciar no pocos procedimientos judiciales”, avisa el Consejo.