El Consejo de Estado respaldó por unanimidad los seis meses de estado de alarma que ahora cuestiona el Constitucional

El Gobierno no se resigna a la anulación del segundo estado de alarma, que el Constitucional abordará la próxima semana y fuentes jurídicas dan casi por segura. El tribunal le dio en julio la razón a Vox declarando inconstitucional, en una votación muy polémica y que se resolvió por la mínima, el confinamiento en la primera ola de la covid (de marzo a junio de 2020), y resolvió que debería haberse regulado bajo un estado de excepción y no de alarma. Esta vez, el debate dentro del Constitucional está centrado especialmente en dos aspectos: la decisión del Gobierno de prolongar el estado de alarma durante seis meses para evitar tener que someterse a las votaciones de sucesivas prórrogas en el Congreso y la delegación de competencias a las comunidades autónomas. Ni el Consejo de Estado ni la Abogacía del Estado cuestionaron ninguna de estas premisas en los dictámenes que elaboraron tras examinar el real decreto del Gobierno sobre el que ahora delibera el Constitucional. Este tribunal también tiene previsto abordar la decisión de la Mesa del Congreso de reducir su actividad en las primeras semanas de la pandemia, una medida impugnada por Vox y que defiende el gabinete jurídico de la Cámara en las alegaciones enviadas al Constitucional.

El Consejo de Estado aprobó el 25 de octubre de 2020 el dictamen en el que avaló el segundo estado de alarma, para el que se concedió una prórroga de seis meses. “El régimen de eventual restricción del derecho que la norma en proyecto establece se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, al orientarse a la protección de la integridad física y de la salud de las personas (…) configurándose, además, como una medida necesaria para la consecución de la finalidad perseguida por la norma, que no es otra que evitar la propagación de una enfermedad contagiosa grave”, señala el texto.

El órgano consultivo avaló tanto la duración como la delegación de competencias para gestionar la crisis sanitaria en los presidentes de las comunidades autónomas, recurrida por Vox y sobre la que el Constitucional se debe pronunciar. El Consejo de Estado encuadró esa fórmula en “un marco de cogobernanza” y la dio por válida. Sí que recomendó al Gobierno “aclarar” la redacción de los artículos que concretaban qué atribuciones correspondían a las comunidades y sugirió la incorporación de un párrafo que estableciese que el Consejo Interterritorial de Salud fijaría los indicadores sanitarios que determinarían la adopción de medidas por las comunidades. El texto definitivo aprobado por el Gobierno lo incluyó.

El dictamen fue aprobado por unanimidad de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, integrada entonces por la presidenta del órgano, María Teresa Fernández de la Vega, y siete consejeros: uno de los padres de la Constitución, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón; el expresidente del Tribunal Constitucional Miguel Rodríguez Piñero; los exmagistrados del Tribunal Supremo Fernando Ledesma y José Luis Manzanares; el que fuera director de gabinete del presidente Adolfo Suárez y jefe de la Casa del Rey Alberto Aza; la catedrática de Filosofía Victoria Camps; y el jurista Enrique Alonso.

El dictamen del órgano asesor considera que el proyecto del real decreto por el que se declaró el segundo estado de alarma “se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia constitucional, al orientarse a la protección de la integridad física y de la salud de las personas”. Se trataba, según el Consejo de Estado, de “una medida necesaria” para evitar la propagación de la covid-19. El máximo órgano asesor del Gobierno repasó uno por uno los artículos del texto que consideró más controvertidos y, en este repaso, no dirigió ningún reproche ni a los seis meses de duración ni a la delegación de competencias a las comunidades autónomas, los dos preceptos en los que se centran las dudas del Constitucional.

El real decreto no recogía la fecha en la que definitivamente expiró el segundo estado de alarma (el 9 de mayo de 2021) porque eso se acordó en un real decreto posterior, pero en el preámbulo sí recogía ya que resultaba “imprescindible prorrogar esta norma por un periodo estimado de seis meses”. El dictamen del Consejo de Estado no cuestiona esta decisión, que, en ese momento, era solo “una estimación”. “La mención que se contiene en el preámbulo, en cuanto a la necesidad de prorrogar la declaración del estado de alarma durante seis meses, constituye una mera estimación de la autoridad consultante, realizada a la vista de las circunstancias actuales, que carece de valor normativo alguno”, señala.

Paraguas jurídico idóneo

Sin discutir la duración ni la cogobernanza, el dictamen del órgano asesor defiende a lo largo de las 17 páginas que el estado de alarma es el paraguas jurídico idóneo para combatir una pandemia como la de covid. Este precepto, recuerda el informe, “está específicamente indicado para hacer frente a ‘alteraciones graves de la normalidad’ y, dentro de ellas, a ‘crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves” y es “el más leve” de los tres que contempla la ley, en alusión a los estados de excepción y de sitio. “Para la declaración del estado de excepción no basta por tanto con una ‘alteración grave’ de la ‘normalidad’, como en el estado de alarma, siendo preciso que se produzca una ‘alteración grave’ del ‘orden público’ del Estado constitucional y, en particular, del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos o del normal funcionamiento de las instituciones democráticas o de los servicios públicos esenciales que le sirven de fundamento”, subraya el dictamen. “En tanto no concurra una ‘alteración grave del orden público democrático’ —como notoriamente no concurre en la epidemia ocasionada por el coronavirus—, el recurso al estado de excepción en situaciones de epidemia carece de presupuesto constitucional habilitante y, en consecuencia, las medidas adoptadas para combatirla deben articularse a través del estado de alarma”, concluye.

Los argumentos el Consejo de Estado coinciden con los defendidos por el bloque de magistrados del Constitucional que, en julio pasado, respaldaron el primer estado de alarma, en contra de la tesis que resultó mayoritaria (la decisión definitiva se tomó por seis votos a cinco). El órgano recuerda que, al amparo de la declaración del estado de alarma, el Gobierno puede tomar ”medidas restrictivas o limitativas de los derechos fundamentales”, pero no acordar su suspensión. Partiendo de esta expresa previsión constitucional, es obligado concluir que ninguna de las medidas contempladas por la Ley Orgánica 4/1981 en el estado de alarma ni, en particular, la de “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos” (artículo 11.a), comporta una suspensión de los derechos fundamentales y libertades públicas”, señala el texto.

El respaldo de la Abogacía

El real decreto por el que se aprobó el segundo estado de alarma contó también con un informe previo de la Abogacía del Estado, que consideró el texto “ajustado a Derecho” y remarcó que el Gobierno ofreció “las justificaciones necesarias para motivar de manera adecuada y suficiente tanto la procedencia de la declaración del estado de alarma” dado el contexto —España encaraba la segunda ola de la pandemia— “como la concreta adopción de las medidas”. En cuanto a la decisión del Ejecutivo de habilitar a los presidentes autonómicos como autoridades delegadas competentes, la Abogacía lo considera “perfectamente lógica y acomodada” a la Ley Orgánica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio. El aval jurídico a esta decisión es tajante: “Cada territorio autonómico puede verse afectado de manera desigual y cambiante por la crisis sanitaria, la manera adecuada de garantizar la escrupulosa observancia de esa exigencia es mediante la delegación en sus responsables de las decisiones concretas relativas a las medidas que la declaración del estado de alarma comportará”. Las comunidades autónomas, entre ellas las del PP, reclamaron participar en la gestión de la emergencia sanitaria durante el primer estado de alarma. Las quejas por el final del segundo estado de alarma, y con él, del paraguas jurídico que permitía limitar una serie de derechos como la circulación, también fueron una constante, incluidos los barones populares.

La Ley Orgánica 4/1981 estipula en su artículo séptimo que “a los efectos del estado de alarma la autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad”. La Abogacía apunta que “si bien no se acomoda estrictamente” al artículo mencionado, “no resulta en modo alguno contraria a lo legalmente dispuesto y es en cambio consecuencia lógica de una interpretación de la legalidad ajustada a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada”. La Abogacía insiste en que aunque el segundo estado de alarma “alcanza a todo el territorio nacional” se trataba, “al propio tiempo, de un estado de alarma que admite modulaciones y adaptaciones” en función de la incidencia de la crisis sanitaria “en cada territorio autonómico”.

Control parlamentario

El Constitucional también se debe posicionar sobre el control parlamentario al Gobierno en el segundo estado de alarma, como denunció Vox en su recurso y sostiene el PP, cuyo portavoz de justicia, Enrique López, afirmó este martes que el Gobierno trató de evitar el control del Congreso porque al presidente del Gobierno “le molestaba ir cada 15 días” a la Cámara baja. El ponente del recurso en el Constitucional, el magistrado del sector conservador Antonio Narváez, sostiene que el Ejecutivo esquivó este deber, pese a las comparecencias de Pedro Sánchez y los dos ministros que han gestionado la pandemia, Salvador Illa y Carolina Darias. Illa compareció el 26 de noviembre y 10 de diciembre, y su sucesora lo hizo en otras cinco ocasiones en los meses sucesivos. A su vez, el presidente del Gobierno compareció tres veces y el Ejecutivo contestó más de 2.500 preguntas orales y escritas sobre la pandemia.

El control parlamentario se dilucida también en el recurso presentado por Vox al cierre del Congreso en marzo y abril de 2020, que el Constitucional prevé deliberar la semana que viene. Fuentes gubernamentales y jurídicas consultadas destacan las contradicciones de Vox por ese recurso, ya que la portavoz adjunta en el Congreso, Macarena Olona, envió el 10 de marzo —el primer estado de alarma se decretó cuatro días después— una misiva a la presidenta del Parlamento, Meritxell Batet, en la que le informaba de que “en lógica coherencia y por responsabilidad” todos los diputados de su formación adoptarían, “como cautela esencial”, continuar con su labor parlamentaria desde sus domicilios “durante el periodo imprescindible, hasta que las autoridades sanitarias determinen que no hay riesgo alguno para regresar al Congreso”. “Le rogamos encarecidamente que suspenda todas las actividades plenarias y en comisiones previstas esta semana y hasta el momento en que tengamos la certeza que podemos desarrollar nuestra actividad en el Congreso sin riesgo alguno para la salud”, concluía Olona.

La suspensión de la actividad parlamentaria entre el 14 de marzo y el 13 de abril fue acordada por la Mesa del Congreso. La letrada de las Cortes Generales firma las alegaciones remitidas por la Cámara al Constitucional e incide en que la medida se tomó bajo la declaración del primer estado de alarma, que impuso el confinamiento domiciliario para toda la población. “El ámbito de la declaración del estado excepcional, en este caso, el estado de alarma, alcanza a las Cámaras y al Gobierno sin duda, del mismo modo que la ley que aprueba el Parlamento le obliga”, señala el texto. Y añade: “No hay una excepción a la aplicación de la excepción que haga prevalecer sobre la finalidad de las medidas, en este caso la salud pública seriamente comprometida, una continuidad en términos idénticos con la actividad del órgano constitucional que se producía antes de la declaración del estado de alarma”.