La reforma constitucional de la investidura

Ante el temor a unas nuevas elecciones —serían las cuartas en cuatro años—, algunos pueden pensar que la solución al bloqueo institucional puede consistir en reformar el artículo 99 de la Constitución, (99 CE) que, como se sabe, regula el meollo del procedimiento ordinario de formación del Gobierno. Se trata de un precepto que, con meticulosidad sorprendente en el derecho comparado, se refiere a la intervención en el proceso de nombramiento del jefe del Ejecutivo de una serie de figuras, sean parlamentarios o no, que contribuyen, de acuerdo con la óptica de nuestra “monarquía parlamentaria”, a configurar el núcleo del sistema de gobierno.

Dentro de este artículo 99 CE, el objeto propio a cambiar sería la previsión que en él se hace de repetir las elecciones, si en el plazo de dos meses, a contar desde la verificación de la primera votación de investidura, ningún candidato a la presidencia obtuviera, fuese por mayoría absoluta o por mayoría simple, la confianza de la Cámara. Lo que con la reforma se propondría es que el Congreso votase a los candidatos existentes y otorgase su confianza a quien tuviera más respaldo parlamentario. Se trataría de seguir el procedimiento establecido para la formación de Gobierno en algunas comunidades autónomas (según la previsión. por ejemplo, en su propio Estatuto de Autonomía en el caso de Castilla-La Mancha; o en el Reglamento parlamentario, caso del País Vasco).

Lo que me gustaría considerar es que la reforma del artículo 99 CE es bastante problemática, y eso sin contar con la dificultad, ahora insuperable, de alcanzar la mayoría cualificada que nuestra Norma Fundamental exige. Que conste que no comparto la visión sublimada de la reforma constitucional, que Madison reservaba para los supuestos de necesidad insoslayable (great and extraordinary ocassions), y me parece algo exagerada ante esta institución la posición de Edmund Burke, según el cual había que proceder a los cambios constitucionales con “solicitud temblorosa”.

Nuestros monarcas se han desempeñado con fortuna en las crisis de gobierno, evitando el activismo o la redundancia

Lo primero que habría que decir es que el artículo 99 CE no puede entenderse cabalmente considerado de manera aislada. Se trata, ya lo hemos dicho, de una institución nodal dentro del sistema parlamentario y se refiere asimismo a una actuación cualificada y delicada del jefe del Estado. Se contemplan en ese precepto también actuaciones de otros agentes, que suscitan interés, por ejemplo del presidente de la Cámara, que no es una figura con todo el empaque institucional que puede tener el speaker de la Cámara de los Comunes.

La actuación de todos estos agentes, dejemos un momento al jefe del Estado, es parte de un procedimiento tendente a producir un resultado determinado, esto es, la formación del Gobierno: sería de desear que la búsqueda del resultado compartido determinase la propia conducta de los agentes implicados en su actuación respectiva, comenzando por su diligencia. Podríamos llamar a esta orientación de los actores lealtad constitucional, que conllevaría, primero, que todos admitiesen la renuncia a maximizar las posibilidades de sus posiciones, si ello pusiese en cuestión la formación de Gobierno; y, segundo, cierta solidaridad entre los sujetos intervinientes que impediría la negación a colaborar en ningún caso entre sí, a pesar de las diferencias ideológicas o de los distintos intereses que cada uno de ellos mantienen o representan. No caben, en efecto, en el régimen parlamentario enemigos, sino solo diferentes o, a lo más, adversarios. En la esencia del sistema parlamentario está la disposición al compromiso. El régimen parlamentario es un régimen de tolerancia.

La reforma en que algunos piensan afecta también al jefe del Estado, cuya actuación en el trámite de consultas, propuesta de candidato, o candidatos, disolución de las Cámaras, está cubierta como especificación de la tarea que le atribuye la Constitución en el artículo 56 de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones. Se trata de una mediación del monarca que es inevitable, si se quiere mantener el patrón tradicional de parlamentarismo común a los modelos europeos, que contemplan la actuación del jefe del Estado (así, en el Reino Unido, Italia o Alemania). Sin embargo, no es solo una razón historicista, sino también funcional, la que avala la intervención del monarca.

No caben en el régimen parlamentario enemigos, sino solo diferentes o, a lo más, adversarios

Aun partiendo, como es obvio, del significado meramente relacional del rey en la gestión de las crisis políticas, esto es, su nula disposición de verdadera iniciativa o poder político, y tratándose siempre de una actuación sometida a refrendo, hay que decir que hasta ahora nuestros monarcas en las crisis de Gobierno se han desempeñado con fortuna, evitando tanto el escollo del activismo como el de la redundancia. Hay que tener en cuenta que los riesgos para la institución de la monarquía son especialmente amenazantes cuando el sistema de partidos está fragmentado o el resultado de las elecciones es un Parlamento dudoso. No cabe que el monarca se convierta en un sujeto más en la arena política, lo que tendría unas consecuencias perniciosas en punto a la independencia y condición supra partes del rey. O que quede de manifiesto su inoperancia, al no ejercer de mediador por miedo a actuar en términos partidistas.

Finalmente, otra observación: el sistema parlamentario no puede entenderse sin reparar en convenciones que significan datos insoslayables de su práctica efectiva y que están relacionadas con la lealtad constitucional de que hablamos antes. Así, en el Reino Unido, cuando ningún partido consigue la mayoría en una elección general, solo hay dos posibilidades: la formación de un Gobierno de coalición o la formación de un Gobierno con apoyo de la oposición, pues no es practicable la disolución. Tampoco en Alemania es posible una nueva convocatoria electoral ante el fracaso de la formación de Gobierno: la distancia política entre los partidos permite que llegado el caso se pueda formar un Gobierno de coalición como opción preferente a la de una nueva disolución parlamentaria.

La conclusión a la que llegaríamos entonces es que, partiendo de una valoración completa del significado del procedimiento de formación de Gobierno en nuestro sistema constitucional, podría admitirse la disolución de las Cámaras y la convocatoria de nuevas elecciones si ningún candidato consigue la confianza del Congreso, pero solo en una ocasión, como sucede ahora. En el nuevo Congreso, según la reforma, el nombramiento del Gobierno se atendría a un procedimiento establecido en los términos contemplados en los ordenamientos regionales a que nos referíamos antes. Desde el punto de vista institucional es cierto que tal procedimiento es una cuña mayoritaria en un sistema proporcional, pero parece mejor esta solución que la de proceder a una reforma que prime ventajistamente al vencedor a las elecciones, como se lleva a cabo en Grecia o se propuso para Italia. En conjunto, podría tratarse de una reforma considerada con la regulación constitucional actual y que hace difícil que se produzca una situación de bloqueo como la que padecimos hace bien poco y que podría repetirse en la actualidad.

Juan José Solozábal es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.