El Gobierno del Parlamento

No somos el primer país de Europa en tener una investidura de Gobierno difícil. Aunque aún no está clara cuál será nuestra fórmula final, Mariano Rajoy ha decidido intentar la “vía irlandesa”, la misma de su homólogo Enda Kenny, líder del partido conservador Fine Gael. Tras las nuevas elecciones del pasado mes de febrero, Kenny tuvo que negociar durante más de dos meses y someterse a cuatro sesiones de investidura para volver a ser elegido, esta vez en minoría, gracias a la abstención de su histórico rival, el Fianna Fáil. Una tónica de formación de Gobierno cada vez más frecuente en Europa: mayor fragmentación y volatilidad electoral que aboca a Parlamentos sin mayorías claras, con investiduras tortuosas y legislaturas complejas.

Pese a la aparente guerra de trincheras en la que se encuentran todos los partidos, esta vez es más probable que arranque una legislatura en precario sin terceras elecciones. Esto es no solo porque con el 26-J se redujo la volatilidad electoral, sino también porque la fragmentación partidista es menor y uno de los bloques, la suma del PP y Ciudadanos, se acerca más a la mayoría absoluta. También la presión para formar Gobierno está siendo más intensa que tras el 20 de diciembre, dado que hay unos Presupuestos Generales por aprobar y muchos retos europeos pendientes. Los partidos han medido sus fuerzas dos veces en poco tiempo y, por más veces que acudamos a las urnas, el acuerdo entre diferentes formaciones seguirá siendo necesario.

Sin embargo, aunque el PP retiene la iniciativa para formar Gobierno, no debería olvidarse que los 137 diputados populares formarían la mayoría parlamentaria gubernamental más pequeña desde 1977. Además, la situación es complicada para Rajoy porque debe transitar el camino inverso a Aznar, al pasar de una mayoría absoluta a una mayoría relativa. Tras haber aprobado muchas leyes en solitario quizá se vea obligado a virar en sus políticas e incluso desandar en algunas de ellas. De hecho, su gran dificultad es encontrar socios que ensanchen esa mayoría en el Congreso. Los populares podrían intentar atraerse hacia sí a Ciudadanos invitándoles a entrar en el Gobierno, pero ni así llegarían a la absoluta. Eso sí, probablemente implicaría darle oxígeno a un partido con el que compiten directamente y dificultar al Ejecutivo pactar con los nacionalistas conservadores, haciendo al PSOE el actor central con poder de veto.

Si hay comisiones bien dotadas, la complejidad para gobernar no se convierte en parálisis

Sea como fuere, incluso si los populares consiguen hacer valer la “fórmula irlandesa”, con un Gobierno minoritario investido gracias a la abstención de los partidos de la oposición, la gobernabilidad les va a resultar complicada en extremo. Lo bueno para el país es que este sería el momento para introducir un reequilibrio de poderes. En Europa Continental los Gobiernos de coalición o en minoría son el subproducto obligado de una fragmentación política permanente, fruto a su vez de su diversidad social y sus sistemas electorales proporcionales. Un subproducto que bien pensado tiene más ventajas que inconvenientes. Una diversidad y complejidad que ha hecho posible el desarrollo de instituciones que, en lugar de basarse en la lógica del principio de la mayoría, lo hacen en el principio —también democrático— de la transacción. De entre esas instituciones la central es el propio Parlamento.

Los académicos suelen distinguir entre sistemas con Parlamentos fuertes o con Parlamentos débiles. En los primeros las comisiones legislativas son muy relevantes y tienen gran influencia elaborando leyes. En países como Bélgica, Dinamarca, Alemania, Países Bajos, Noruega o Suecia estos comités tienen gran autonomía y permiten a la oposición condicionar de manera relevante las políticas públicas gubernamentales. La composición y las presidencias de las comisiones se deciden en proporción al tamaño de cada partido, independientemente de que estén o no en el Gobierno. En el polo contrario están Francia, Reino Unido o Grecia, donde las comisiones son relativamente débiles y los partidos de la oposición casi nunca las presiden. En este segundo grupo de países los Parlamentos tienden a ser una correa de transmisión de las propuestas gubernamentales, por más vistosos que sean los debates en Westminster.

Tener un Parlamento fuerte es fundamental en un entorno fragmentado. Por un lado, para que sea posible la fiscalización de cualquier acuerdo con el Gobierno, permitiendo que los socios parlamentarios monitoricen y controlen la labor del Ejecutivo. Y, por otro lado, porque un Parlamento fuerte permite que los partidos de la oposición puedan condicionar de manera más eficiente la política gubernamental. Un partido puede preferir no entrar en coalición para evitar la responsabilidad de estar en el Gobierno, en especial si hay que aplicar políticas impopulares, pero marcarle el paso dependerá de su política parlamentaria. Si hay comisiones con medios y con dotación, diputados y asistentes con perfil técnico, la complejidad para gobernar no se convierte en parálisis. Así pasó, por ejemplo, cuando el primer ministro socialdemócrata sueco Stefan Löfven pudo evitar unos nuevos comicios en 2015 gracias a pactar desde el Parlamento la ejecución de los Presupuestos de la oposición de centro-derecha.

Ésta es la primera vez que la oposición puede, si quiere, marcar el paso desde el Congreso

En España queda mucho camino por recorrer y urge modificar las instituciones para lidiar con un entorno de gobernabilidad más compleja que no desaparecerá en el medio plazo. De hecho, podemos ver no solo que el Gobierno tiene dificultades para aprobar sus iniciativas legislativas, sino que el propio Congreso de los Diputados gobierna a la contra. Si Ciudadanos y Podemos superan sus vetos mutuos podría haber mayorías variables y llegar a acuerdos con el PSOE en temas esenciales. Aunque en materia socioeconómica esto sea quizá más difícil, no tiene por qué serlo en reformas institucionales, lucha contra la corrupción o regeneración democrática. Algo que no excluye ni mucho menos a los partidos nacionalistas de la ecuación.

Esta dinámica ya se está dando en muchas Asambleas autonómicas y, pese a no haber sido capaces de pactar un Gobierno, PSOE, Ciudadanos y Podemos votaron juntos el 63% de las veces la pasada legislatura. Tener los reglamentos a mano, como decía el conde de Romanones, siempre ha importado mucho en España, pero esta es la primera vez que la oposición puede, si quiere, marcar el paso desde el Congreso. Esto lo saben bien no solo el socialdemócrata Stefan Löfven en Suecia o el democristiano Enda Kenny en Irlanda, también los Gobiernos de centro-derecha de Croacia o Chipre. Para ello es fundamental que los partidos políticos españoles también entren en una nueva lógica en la que la oposición no solo debe no negarse, sino sobre todo implicarse y entenderse. Los retos de esta legislatura, con la sombra de nuevos ajustes y reformas pendientes acechando, invitan a no desaprovechar la oportunidad.

Pablo Simón es profesor de Ciencia Política en la Universidad Carlos III.