Maniobras ilegales contra Ucrania

Los sucesos de las últimas semanas en Ucrania y la deriva secesionista de la hasta hace poco república autónoma de Crimea, con la celebración el domingo 16 de marzo de un referéndum para decidir su incorporación a la Federación Rusa, ha tensionado hasta extremos que hacía tiempo que no se veían la situación política internacional. El riesgo de un conflicto armado o, cuando menos, de un enfriamiento de las relaciones entre los Estados occidentales y la Federación Rusa parece revivir los tiempos de la guerra fría con estrategias y movimientos de fuerzas militares por parte de distintos Estados. En este contexto, Crimea y su independencia y futura incorporación a la Federación Rusa se han convertido en una pieza clave en la que diversos actores implicados atribuyen el marchamo de la legalidad internacional a sus acciones y consideran ilegales las de los otros actores. De ahí que resulte pertinente una breve reflexión sobre la secesión de Crimea desde la perspectiva del Derecho Internacional.

Lo primero que debe indicarse es que el principio de la libre determinación de los pueblos, ampliamente reconocido en el Derecho Internacional e impulsado desde hace más de 50 años por las Naciones Unidas, no resulta pertinente a la situación de Crimea, por mucho que las autoridades de facto de Crimea así pretendan sostenerlo. En el Derecho Internacional este principio solo alcanza a los pueblos sometidos a dominación colonial u ocupación extranjera y, en ningún caso, puede considerarse que afecte a la integridad territorial de un Estado soberano ya existente, como es Ucrania.

Como en Kosovo, los intereses geopolíticos de las grandes potencias acaban siendo decisivos

No es que se trate de dos principios (el de la libre determinación y el de la integridad territorial) que devengan contradictorios; ambos son principios del Derecho Internacional y operan de manera complementaria, ya que la libre determinación solo alcanza, como acabo de indicar, a los pueblos sometidos a dominación colonial u ocupación extranjera, es decir, a territorios no autónomos que el mismo Derecho Internacional considera que tienen una condición jurídica distinta y que no forman parte de la integridad territorial de un Estado soberano. En supuestos ajenos a estos, y desde la perspectiva de la legalidad internacional, prevalece el principio de la integridad territorial de Estados soberanos e independientes, que se configura así como un límite claro al principio de la libre determinación de los pueblos.

En el Derecho Internacional se reconoce esta posición privilegiada del principio de la integridad territorial siempre y cuando este Estado soberano e independiente esté dotado de un Gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio sin ninguna discriminación. Esta consideración —que es lo que se ha venido en denominar cláusula democrática o del Gobierno representativo— resulta pertinente en la medida en que, aunque en Kiev ahora exista un Gobierno de facto, fruto de la crisis política que ha vivido Ucrania las últimas semanas —acelerada con la huida del presidente Yanukóvich justo inmediatamente después de un acuerdo político con la oposición que podía haber comportado superar la crisis política—, se mantiene el compromiso de celebrar elecciones presidenciales el próximo 25 de mayo. Es decir, no se da, de manera contrastada y continuada, el supuesto que permitiría admitir la legalidad internacional de una secesión como último recurso o remedio ante una situación grave de violación de los derechos humanos. Si a todo ello se añade la presencia y el control de la península de Crimea por parte de fuerzas militares rusas —presencia indiscutible aunque se haya pretendido enmascararla mediante la ausencia de identificaciones— resulta evidente, a mi entender, que no es aceptable el argumento de la libre determinación y de la expresión de la voluntad del pueblo de Crimea.

Una segunda consideración debe girar en torno a la declaración unilateral de independencia adoptada por el Parlamento regional de Crimea el pasado 6 de marzo y que, junto con el resultado del referéndum del día 16 de marzo, son las bases jurídicas que se quiere utilizar para proceder a la futura incorporación de Crimea a la Federación Rusa. En efecto, las autoridades regionales de Crimea, pese a no tener competencia para ello, declararon unilateralmente la independencia como paso previo a su incorporación a la Federación Rusa y pretendieron justificar esta declaración en la libre determinación y en su no contradicción con el Derecho Internacional, tal como había establecido en 2010 la Corte Internacional de Justicia en relación con Kosovo. Sin embargo, y aunque es cierto que la Corte estableció que una declaración unilateral de independencia no resulta contraria al Derecho Internacional, debe también quedar claro que este ordenamiento jurídico ni las facilita o promueve ni las prohíbe, pues tanto ellas como, en su caso, la hipotética secesión de una parte del territorio de un Estado son fenómenos ajenos al Derecho Internacional por tratarse de situaciones fácticas, de carácter prejurídico. Es decir, el Derecho Internacional ni reconoce ni prohíbe la secesión y se limita reconocer las efectividades políticas que se presenten.

La presencia rusa en la península pone en riesgo el mantenimiento de la paz y la seguridad

Desde esta perspectiva, el Derecho Internacional se remite a las distintas respuestas de los ordenamientos internos sobre el carácter multinacional de algunos Estados, sobre el alcance de sus pactos federales o confederales o sobre la posibilidad de reconocer constitucionalmente la secesión como ejercicio de la libre determinación por parte de alguna de sus unidades internas; y la Constitución de Ucrania establece claramente su carácter de Estado unitario.

Ahora bien, si el supuesto que se presentase fuera el de una secesión pacífica y acordada —lo que no es el caso de Crimea— el Derecho Internacional atendería a las consecuencias de la existencia de un nuevo Estado y el resto de los Estados podrían o no reconocerlo. Si la secesión no es pacífica y acordada, como es el caso, son otros los principios pertinentes, como el de la no intervención de los Estados en los asuntos internos de otro Estado o el de la prohibición del uso o amenaza de la fuerza o el del respeto de los derechos humanos; principios claramente cuestionados con la actuación rusa en la península de Crimea que, además, pone en riesgo un propósito fundamental de la comunidad internacional como es el del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. De ahí el rechazo y la calificación de ilegal del proceso secesionista de Crimea y de la actuación de las autoridades rusas.

Aunque en este asunto, como en el de Kosovo o como en tantos otros que siguen en un confuso limbo jurídico, los intereses geopolíticos de las grandes potencias acaban resultando determinantes y, en este juego estratégico, los papeles de unos y otros resultan muchas veces intercambiables y muchas veces en detrimento del respeto a la legalidad internacional. En todo caso, al margen de las efectividades políticas y de los intereses en juego, creo que puede afirmarse que, excepcionalmente, podría admitirse en el Derecho Internacional una secesión como remedio de último recurso ante la inexistencia de un Gobierno democrático y representativo como ilustra, aunque sea de manera harto discutible, el caso de Kosovo; y que, también excepcionalmente, pero en otro sentido, determinadas pretensiones secesionistas serían prohibidas o rechazadas por el Derecho Internacional por violación de normas fundamentales de este ordenamiento jurídico, como el caso de Crimea ilustra también claramente.

Xavier Pons Rafols es catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona.