La consulta y su legitimación internacional

Acordada por diversas formaciones políticas la pregunta y la fecha de un posible referéndum en Cataluña, creo que es conveniente contrastar el proceso hacia este posible referéndum con los criterios internacionalmente establecidos en relación con procesos referendarios: aunque solo sea por el hecho de que se pretende la legitimación internacional del proceso ante la ya manifestada negativa política y jurídica del Gobierno español para su celebración. En este sentido, y haciendo abstracción de que pueda o no celebrarse el referéndum, y más allá del contenido de la pregunta en árbol y de la fecha propuesta, entiendo que obtener esta legitimación y conseguir apoyos internacionales a todo el proceso requeriría ajustarlo plenamente a los estándares internacionales existentes sobre procesos referendarios.

Las múltiples experiencias de asistencia y observación electoral, llevadas a cabo en los últimos años por diversas organizaciones internacionales, han ido generando un cuerpo de criterios o estándares internacionales en relación con los procesos electorales o con la observación de los mismos y, en particular, en lo que ahora interesa, en relación con procesos referendarios. Debe destacarse, en este sentido y en el marco del Consejo de Europa, la labor de la Comisión para la Democracia a Través del Derecho, conocida como Comisión de Venecia, especialmente activa en relación con los procesos de democratización en Europa central y oriental y que, por ejemplo, propuso unas determinadas condiciones para aceptar la validez y los resultados del referéndum sobre la independencia de Montenegro celebrado en el año 2006. De manera más general, la Comisión de Venecia ha impulsado la adopción de diversas directrices y recomendaciones del Consejo de Europa con criterios internacionales aplicables a procesos electorales y a referéndums, como el Código de Conducta sobre Referéndums del año 2007.

Este texto resulta particularmente relevante a nuestros efectos y, a mi juicio, convendría atenerse escrupulosamente al mismo por todo lo que significa en términos de legalidad y legitimidad internacional. Lo primero que cabe destacar es que, como no podía ser de otro modo en un Estado de derecho, el Código de Conducta establece que el recurso al referéndum debe respetar el conjunto del ordenamiento jurídico y solo puede ser organizado si la Constitución o las leyes así lo prevén. Algo similar parecía estimar el Consejo Asesor para la Transición Nacional cuando consideraba, en su primer informe, que una consulta al margen de la legalidad presentaría muchos inconvenientes, entre ellos el de la posible “deslegitimación de los resultados —también en la esfera internacional—”, por lo que desaconsejaba este escenario alternativo.

A esta consideración inicial sobre el marco legal debe añadirse también que, según el Código de Conducta, las normas sobre los referéndums deben tener rango legislativo; y, especialmente, ser estables, es decir, que los elementos fundamentales del derecho referendario no deberían ser objeto de modificación “un año antes, al menos, de la celebración del referéndum”. De manera especial, el Código de Conducta subraya que entre las normas fundamentales que deberían gozar de esta garantía de estabilidad se hallan las relacionadas con “la composición de la comisión electoral”.

Las normas del referéndum deben tener rango legislativo y no ser modificadas desde un año antes de la votación

Resulta claro que la única manera de llevar a cabo un proceso referendario creíble internacionalmente es que sea organizado y supervisado por una comisión independiente e imparcial —una Junta Electoral en nuestro sistema— que esté preestablecida y sea permanente. El Código de Conducta establece, así, una serie de criterios en relación con la administración electoral y la justicia electoral que, indudablemente, requieren aun amplios desarrollos en el proceso hacia un futuro referéndum. En este sentido, resultaría inaceptable la creación ex profeso de órganos de administración y justicia electoral, pues la credibilidad de todo el proceso se resentiría gravemente.

El tema no es en absoluto baladí, pues la justicia electoral resulta un elemento fundamental en la medida que otorga plena confianza en el rigor de la celebración de todo el proceso referendario o consultivo y garantiza los procedimientos y el control jurisdiccional. Se ocupa, además, de asegurar la neutralidad de los poderes públicos y de los medios de comunicación públicos, así como de la campaña informativa, de la objetividad de la información, y de la propaganda y el equilibrio y la igualdad de oportunidades entre los partidarios de las distintas posiciones sujetas al referéndum o consulta, temas de los que se ocupa extensamente también el Código de Conducta. Todo ello pone de manifiesto la necesidad de un marco legal adecuado y de respeto al principio de legalidad en el que esté absolutamente claro —y sea aceptado por todas las partes implicadas— el procedimiento del referéndum y de validez del recuento, que es lo que dará credibilidad internacional a cualquier proceso y plena confianza en sus resultados.

Otra cuestión altamente relevante, a mi entender, es la del censo electoral. De conformidad con el Código de Conducta, el censo electoral debe ser permanente y debe hacer referencia a un registro puesto al día permanentemente, las listas electorales deben ser públicas y deben existir procedimientos administrativos y judiciales para corregir las inscripciones erróneas o inscribir a aquellas personas que no aparezcan en las listas. Requisitos que cumple debida y sobradamente el sistema de censo electoral utilizado en los diversos procesos electorales y en los referéndums celebrados en España, o el sistema de los padrones municipales en relación con las consultas locales, pero que no se cumplirían si se utilizaran otras listas o un censo ad hoc en un marco no amparado legalmente.

Igualmente, permitir excepcionalmente en una futura consulta como la propuesta de voto de los mayores de 16 años y de los extranjeros residentes —personas que en otros procesos electorales, como las elecciones autonómicas, no gozan de este derecho— erosionaría también la credibilidad del proceso y de la misma consulta.

Incluir en el censo a mayores de 16 años y a extranjeros residentes erosiona la credibilidad de la consulta

Por todo ello, creo que el proceso puesto en marcha para una futura consulta debería dotarse de la máxima credibilidad y rigor. Esto solo puede hacerse en un Estado de derecho con las adecuadas garantías y marcos legales. En este sentido, hay diversos elementos que, a mi juicio, requieren mayores desarrollos, amplios acuerdos políticos y numerosas precisiones normativas, para poder situarnos ante una consulta o referéndum que reúna los elementos de legitimidad y legalidad —o, si se quiere, de rigor, seriedad y credibilidad— exigibles internacionalmente.

El primero de ellos, como ya he indicado, es el respeto del Estado de derecho, porque en un Estado democrático y de derecho los conceptos de legalidad y legitimidad se convierten también en conceptos indisociables y garantizan los derechos de todos y la no discriminación. Lo que no constituye obstáculo, por supuesto, para sostener que, en todo caso, en una democracia la voluntad popular expresada en procesos electorales o en referéndums o consultas es la base de la autoridad del poder público y debe tener, más temprano que tarde, su correcta traslación en términos de legalidad, convirtiendo los planteamientos políticos avalados mayoritariamente en las normas e instituciones jurídicas adecuadas a través de los procedimientos legislativos pertinentes y con las mayorías requeridas.

Xavier Pons Rafols es catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona.