Gobernar según las reglas

China se enfrenta al reto -reconocido por sus nuevos dirigentes- de pasar de un sistema de gobernanza basado en el “clan” a uno basado en “reglas”. Las sociedades utilizan distintos mecanismos para salvaguardar los intereses de sus ciudadanos y organizaciones durante sus interacciones socioeconómicas. Para ello, dos tipos de gobernanza son básicos: uno basado en reglas y otro en relaciones. Éstos conforman un continuo en el que se sitúan los distintos posibles sistemas. La gobernanza basada en clan se apoya en la reputación y confianza individuales, alimentada por la reciprocidad. En cambio, la basada en reglas, utiliza instituciones imparciales para guiar las interacciones y resolver las posibles disputas que puedan surgir.

De momento, la gobernanza china se basa excesivamente en confianzas personales y en “familias”, lo que en chino se denomina guanxi: las empresas públicas y sus entramados corporativos, políticos y financieros; los mandatarios centrales y sus distintas tribus internas del partido comunista; los entes locales y sus redes clientelares.

Los Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial otorgan a China unos pésimos resultados en control de la corrupción, en calidad regulatoria y en “imperio de la ley” (rule of law). En todos ellos, está por debajo de la media de países con rentas per cápita similares a las suyas y a años luz de Europa y EEUU. Resulta irónico que la gobernanza en base a relaciones y afiliaciones haya sido útil para China durante su rápido desarrollo de las últimas décadas. Un sistema basado en reglas requiere una infraestructura institucional fuerte—administración, judicatura, autoridades regulatorias—no susceptible a la captura, con una legitimidad amplia. Crear y sustentar dicha infraestructura no es fácil en situaciones de bajo desarrollo económico, caos, conflictividad y mucha fragmentación, características del último siglo y medio chino.

El presidente Xi pretende pasar de la gobernanza tradicional al modelo del imperio de la ley

A falta de un sistema institucional desarrollado y frente a altas cuotas de incertidumbre, las relaciones y fidelidades personales son fundamentales: garantiza la seguridad de la interacción entre las partes. Sin embargo, ocurre que, cuando se alcanza cierto grado de desarrollo económico, para continuar evolucionando hace falta superar los sistemas de clan. Sólo un sistema basado en reglas -donde se garantizan las oportunidades de todo ciudadano, sea o no del clan en el poder- es capaz de ordenar la economía y la sociedad a gran escala.

Afortunadamente para China, parece que en ello están el Presidente Xi y el Primer Ministro Li a juzgar por la reciente redada al sistema financiero informal o por el fuerte aumento de las sanciones a empresas nacionales por prácticas anticompetitivas. La batalla se prevé enorme, ya que sus adversarios, las mismas redes clientelares que han permitido el desarrollo chino, se opondrán con uñas y dientes a perder relevancia.

A un reto similar se enfrenta España y debería tomar nota del esfuerzo chino. Nuestro sistema de gobernanza “en clan” también parece agotado. Aunque estemos muy por encima de China en los indicadores mencionados, estamos retrasados en relación a nuestros vecinos europeos y siempre por debajo de la media de los países con renta per cápita similar a la nuestra. Sin duda, las redes personales han sido importantes para avanzar en nuestro desarrollo -el ejemplo más claro es el soporte social que proveen en un país con una protección social limitada y un mercado laboral desastroso- pero hoy niegan oportunidades a los “no-miembros” y mantienen privilegios inaceptables. Además, este tipo de gobernanza genera una alta conflictividad social, ya que los choques entre clanes suelen ser sin cuartel. Un sistema basado en reglas básicas ayudaría, por ejemplo, a templar algunos de los actuales debates sobre las balanzas fiscales, el reparto del déficit entre administraciones o la manipulación de nuestro Tribunal Constitucional.

La gobernanza basada en redes personales y clientelares se vislumbra en cotos exclusivos de colegios profesionales y cuerpos de funcionarios; partidos políticos donde quien se mueve no sale en la foto; empresas cuyos consejos juntan a directivos intocables (por la prensa y la justicia) con ex políticos de cuestionable valía estratégica. La alta informalidad de nuestra economía (25% del PIB, según estimaciones, el doble que la media de la zona Euro) es otra clara demostración de este mal nuestro.

España debe tomar nota del ejemplo chino y acabar con los restos de redes clientelares

Desgraciadamente, no parece que estemos dando pasos en la dirección adecuada. Las últimas propuestas de nuestro gobierno en materia de diseño institucional -desde la Autoridad Fiscal Independiente a la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia- están escandalosamente diseñadas para garantizar su sumisión al clan gobernante, dejando de lado cualquier atisbo de imparcialidad.

Como casi siempre en el último lustro, Europa puede ser la solución. Nuestros vecinos europeos -ya no sólo la Comisión Europea- empiezan a constatar y a explicitar que para continuar en la integración europea, todos los estados miembros deben tener altos niveles de gobernanza en base a reglas. Wolfgang Schauble (El País, 19/7/13) identificaba la necesidad de reforma de “las Administraciones y los sistemas jurídicos y fiscales” de los países en crisis. Después del estrepitoso fallo sistémico de Grecia, del espectáculo italiano y los inverosímiles casos de corrupción en España, nuestros vecinos del Norte dudan de poder combinar países con tan alta disparidad en calidad institucional.

En este proceso, no debemos confundir gobernanza basada en reglas con la hiper-regulación. Ésta es la inundación de letra pequeña del sistema y de la vida socioeconómica. Y es bien sabido que los países más burocráticos son los más corruptos. Se trata de avanzar en pocas reglas, pero escritas en mayúsculas. Sobre todo, se trata de adoptar acuerdos -no formales en muchos casos, aunque si explícitos- de que esas reglas las aplicaremos sin triquiñuelas ni tácticas latinas. ¿Nos ponemos?

Ángel Saz-Carranza Director de ESADEGeo (Centro de Economía y Geopolítica Global de ESADE)