¿Gibraltar? Ni anacrónico, ni trasnochado

Cuando un conflicto dura 300 años, se refiere a un territorio de muy reducida extensión, las estrategias intentadas no han dado resultado y además se sufre una crisis económica importante, se puede tener la tentación de pensar que lo mejor es abandonar la controversia. Si a ello se añade que el conflicto en cuestión fue utilizado como elemento externo de distracción durante la dictadura, por lo que siempre puede haber quien relacione con el régimen anterior al que proponga abordarlo, el pretexto para defender que lo mejor es dejarlo estar está servido. Éste podría ser el caso de Gibraltar.

Sin embargo, existen razones objetivas que aconsejan no dejarse llevar por esa impresión. La primera es la cuestión de la soberanía, respecto de la cual el Reino Unido incumple sistemáticamente su obligación de negociar de buena fe, proclamada por las Naciones Unidas. Tras la aprobación en 2006 de su Constitution Order, el Gobierno de Gibraltar pretende haber ejercido ya su presunto derecho de libre determinación y viene pidiendo ante el Comité de Descolonización de esa organización, con el apoyo del Reino Unido, ser excluido de la lista de territorios no autónomos; sin embargo, la decisión que cada año aprueba la Asamblea General invariablemente insta a los Gobiernos español y británico a que lleguen a una solución definitiva del problema a la luz de las resoluciones pertinentes. Desde la perspectiva del derecho internacional, si hay algo anacrónico es el mantenimiento de la situación colonial, de forma que dada la inequívoca posición de Naciones Unidas, la renuncia a la reivindicación constituiría el primer caso en el que un Estado lo hiciera pese a contar con el apoyo de la comunidad internacional.

Pero si se considera que invocar los principios resulta anticuado, también se pueden señalar razones de carácter práctico, porque las hay y muchas. Si no, que se lo pregunten a los pescadores de la bahía de Algeciras, que en marzo de 2012 vieron interrumpido el ejercicio de la pesca tal como venían haciendo desde el acuerdo informal de 1999 y luego creyeron haber alcanzado otro a comienzos de agosto, para poco después encontrarse con que el Gobierno de Gibraltar se desdecía esgrimiendo unos motivos medioambientales que durante mucho tiempo no le han impedido permitir las gasolineras flotantes que practican el bunkering a gran escala. Tampoco fue baladí el episodio del Odyssey, que obligó al Estado español a pleitear en Florida, mientras hay sospechas de la existencia actual de otros buques cazatesoros que podrían operar desde Gibraltar. Por no hablar de los rellenos que desde hace tiempo se vienen realizando en la zona este del Peñón.

Siguen sin tributar las empresas domiciliadas en Gibraltar que no ejercen su actividad allí

Capítulo aparte merece la cuestión fiscal. La calificación de Gibraltar como paraíso fiscal no es una leyenda inventada por España, es lo que piensan la Unión Europea y la OCDE. Desde 1999, la Comisión Europea viene considerando que las ventajas fiscales de que disfrutan las sociedades y empresas en Gibraltar no se ajustan al régimen comunitario de ayudas públicas. El Gobierno gibraltareño va aprobando nueva legislación a medida que la Comisión adopta decisiones y el Tribunal de Justicia dicta sentencias declarando la incompatibilidad de la normativa gibraltareña. En el momento presente, la Comisión está estudiando el régimen fiscal implantado por la Income Tax Act de 2010, en el que al reducido tipo impositivo se añade el hecho de que siguen sin tributar las empresas que tienen su domicilio fiscal en la colonia, pero no ejercen su actividad allí.

La opacidad es otro elemento de competencia desleal del sistema gibraltareño que permanece pese a la celebración de algunos acuerdos de intercambio de información fiscal y actúa como instrumento de atracción de capitales a través de la constitución de trusts y fondos de inversión. Un Consejo Ecofin celebrado en diciembre de 2012 aprobó una propuesta elaborada por el grupo que en la Unión Europea se ocupa de la aplicación del Código de Conducta sobre fiscalidad de las empresas, en el que se afirma que la ley gibraltareña de 2010 es perniciosa bajo los criterios del Código. A su vez, la OCDE está estudiando esa normativa y ya ha señalado deficiencias en cuanto a la disponibilidad de información contable de las empresas y de los datos que identifican a los propietarios de los trusts. La distorsión que todo ello implica para los mercados financieros español y comunitario es evidente; las razones por las que puede haber cerca de 80.000 empresas domiciliadas en ese territorio de 4,8 km2 en el que apenas están censadas 30.000 personas, también son claras. Gibraltar nos crea problemas importantes y eso no es en absoluto irrelevante.

Los últimos Gobiernos de Gibraltar están adoptando una política expansiva que cuenta con la complicidad del Reino Unido, cómodamente parapetado tras las acciones gibraltareñas. En ejecución de esa política, reivindican espacios marítimos y aspiran a la condición de miembro en los organismos deportivos internacionales, desconocedores del derecho internacional. La intervención de Fabian Picardo ante el Comité de Descolonización en junio pasado, en la que calificó a la Guardia Civil como fuerza paramilitar y tildó de hipócrita a la diplomacia española, es muy expresiva de esta orientación. Además, la ofensiva gibraltareña tiene una apreciable dimensión de propaganda, destinada a presentar la posición de España como una rancia reminiscencia de tiempos pasados y a inocular en la opinión pública, en particular en la española, lo que podríamos denominar la fatiga de Gibraltar, aprovechando el pesimismo provocado por la crisis. No es infrecuente tampoco oír decir —en un notable ejercicio de cinismo— que hay españoles, ya sea empresas o incluso contrabandistas de tabaco, que se benefician de las oportunidades que ofrece el Peñón, insinuando así que la pervivencia de la situación es un interés compartido aunque inconfesable.

Este contencioso debería ser objeto de un consenso, pero una política de Estado no es inamovible

En este contexto, el balance del seguramente bienintencionado pero ingenuo Foro Tripartito de Diálogo –hoy en un acertado impasse- es que España concedió mucho a cambio de casi nada: mediante los Acuerdos de Córdoba de 2006, Gibraltar consiguió grandes ventajas para el aeropuerto —en particular el levantamiento de las restricciones a la aplicación de la normativa europea mantenidas por España hasta entonces—, así como facilidades en materia de telefonía fija y móvil, lo que favorece sus florecientes negocios de apuestas por Internet. El pago de las pensiones a los españoles que trabajaban allí cuando el cierre de la verja y la sede del Instituto Cervantes,  conseguidos a cambio, no parecen una contrapartida remotamente equivalente; a lo que hay que añadir que la proyectada terminal conjunta del aeropuerto nunca ha visto la luz. Como muestra de desagradecimiento por lo mucho obtenido, el entonces ministro principal, Caruana, esgrimió el Foro Tripartito para declarar extinto al Proceso de Bruselas y recrudeció la reclamación sobre las aguas. La innecesaria visita a Gibraltar realizada en 2009 por el entonces ministro español de Asuntos Exteriores fue un generoso regalo añadido por nuestra parte.

Algunos han criticado los cambios de estrategia atribuibles a los sucesivos Gobiernos españoles; se ha denunciado también la inexistencia de una política de Estado en relación con Gibraltar. Es cierto que este contencioso debería ser objeto de un consenso que lo coloque más allá de las luchas partidistas, pero también lo es que tener una política de Estado no significa tener una política inamovible. Cambiarla o reforzarla puede ser oportuno si se comprueba que la previamente adoptada no ha dado frutos. En este sentido, España no debería limitarse a reaccionar de forma defensiva frente a los constantes problemas, sino que tendría que desarrollar una política proactiva que, sin innecesarias estridencias, defienda con firmeza la posición de España, aprovechando los foros internacionales que comparte con el Reino Unido, en los que puede cooperar o —por qué no—  presionar, utilizando los medios legales y políticos que tiene a su disposición.

No se puede acusar de patriotismo trasnochado a un Estado que defiende sus legítimos intereses, sobre todo cuando la legalidad internacional está de su parte.

Paz Andrés Sáenz de Santa María es catedrática de Derecho internacional público. Universidad de Oviedo